Verschenen als Leuvens Economisch Standpunt nr. 176. Met dank aan Zoé Rongé, Jonas Vanderkelen, Stijn Van Houtven, Toon Vanheukelom en Gert Peersman voor gedachtewisselingen over en opmerkingen bij deze tekst. Een pdf-versie vind je hier.

---

Samenvatting

• de economische schok veroorzaakt door de CORONA-crisis is ongezien, onwezenlijk en dramatisch;
• we wagen ons niet aan een voorspelling van de macro-economische gevolgen;
• we vertalen gegeven ramingen van de inzinking van de bbp-groei in een impact op de overheidsfinanciën;
• daaruit blijkt dat het tijdelijk karakter van deze crisis en de herneming van de economische groei cruciaal zijn;
• als de groei volgend jaar herneemt, dan is de factuur van steunmaatregelen niet onbetaalbaar;
• de lange termijn determinanten van houdbare overheidsfinanciën zijn niet veranderd: ontvangsten die de verwachte groei van de primaire uitgaven dekken.

---

De meeste commentatoren komen begrijpelijkerwijze woorden tekort om de door het corona-virus veroorzaakte economische schok te beschrijven. Voor Kenneth Rogoff was de financiële crisis van 2008-2009 maar een kleine opmaat voor de economische catastrofe die we op dit moment meemaken: “The short-term collapse in global output now underway already seems likely to rival or exceed that of any recession in the last 150 years.” (Rogoff, 2020). Niemand kan dan ook beweren de omvang van deze schok, en a fortiori alle gevolgen ervan voor de komende jaren, met een grote graad van precisie te kunnen kwantificeren. Geen enkel model is er op voorzien om een lockdown van een groot deel van de wereldbevolking, en een nog veel groter deel van de wereldeconomie, in kaart te brengen.

Toch hebben pogingen om dit te doen verdienste. Meer zelfs, ze zijn nodig om té alarmistische Cassandra-uitspraken te ontzenuwen of op zijn minst in perspectief te plaatsen. Robert Schiller spreekt in een Opiniestuk op Project Syndicate zelfs van twee pandemieën: “First, there is the COVID-19 pandemic, which makes us anxious because we, or people we love, anywhere in the world, might soon become gravely ill and even die. And, second, there is a pandemic of anxiety about the economic consequences of the first.” Met dit LES willen we aantonen dat er, zonder de omvang of ernst van de eerste pandemie te willen minimaliseren, er redenen zijn om aan te nemen dat we de tweede pandemie vooral zelf in de hand hebben. Daarvoor moeten we onder andere geloven dat de schok, toch wat de openbare financiën betreft, verteerbaar is. En dat des te meer naarmate het beleid dat nu gevoerd wordt ook aangepast is aan deze uitzonderlijke omstandigheden. Vragen als “wie gaat ooit deze immense factuur betalen?” of uitspraken dat we hier “nog generaties lang gaan voor opdraaien” vallen emotioneel misschien te begrijpen in een context van een door de meesten nooit eerder beleefde economische inzinking. Maar snijden ze ook hout? Klopt het dat dit een factuur is die nog decennia lang als een molensteen om de hals zal hangen van toekomstige generaties?

Op 6 april maakte de OESO een eerste raming van de mogelijke impact van de tot nu toe genomen maatregelen om het COVID-19 virus in te dammen (zie OECD 2020). Op basis van een sectoriele analyse schat de OESO de onmiddellijke impact in, als een krimp van ongeveer 25% van het bbp. De doorrekening hiervan naar een effect op jaarbasis hangt af van hoe lang en in welke vorm de lockdown-maatregelen duren, en de OESO komt met een eerste inschatting van (tot) 2 procentpunt minder jaarlijkse groei per maand dat de lockdown duurt.[1] Op jaarbasis zou een lockdown van drie maanden tussen de 4 en 6 procent krimp van het bbp betekenen. Op 8 april kwamen ook ons eigen Federaal Planbureau en de Nationale Bank gezamenlijk met een eerste raming: het Belgische bbp zou in 2020 krimpen met 8%, gevolgd door een herstel van +8,6% in 2021. Ter vergelijking in de vier jaren waarin de bbp-groei negatief was sinds 1960 bedroeg de krimp 1,3% in 1975, 0,3% in 1981, 1% in 1993 en 2% in 2009.[2] Niemand zal dus ontkennen dat de klap ongezien is, en daardoor ook aanleiding geeft tot onrust.

Dit LES voegt niets toe aan deze macro-economische prognoses. We beschikken niet over een macro-model om de macro-economische evolutie voor de komende jaren in kaart te brengen. We nemen dus prognoses of andere veronderstellingen van de impact op de bbp-groei als gegeven. In die zin is het goed mogelijk dat de in onze scenario’s gekozen krimp van het bbp en verondersteld herstel te optimistisch zijn. Maar daar gaat het ons in dit LES niet om. Wat we willen doen is een gegeven bbp-groei vertalen naar een impact op overheidsfinanciën. We kunnen dat omdat de samenhang tussen inkomsten van de overheid en de bbp-groei tamelijk bekend is en ook tamelijk stabiel. Voor de uitgavenkant en andere variabelen zoals intrestvoet en inflatie gebruiken we de laatste prognose van het Federaal Planbureau (van 11 maart 2020) met de verwachte evolutie van de belangrijkste macro-economische grootheden voor de periode 2020 tot 2025. Aan de uitgaven voegen we natuurlijk de extra CORONA-uitgaven, in zoverre we ze kennen, toe.

In dat kader illustreren wat er op de middellange en de lange termijn écht van belang is voor de overheidsfinanciën, en leggen bloot in welke mate de CORONA-factuur daarin een rol speelt. De manier waarop we de impact van recessie, herneming en CORONA-factuur doorrekenen in het overheidstekort is zeker sterk vereenvoudigd.[3] Zo houden we geen rekening met multiplicatoren, en – behalve in één scenario –  al evenmin met eventuele extra uitgaven die ook de volgende jaren zouden kunnen nodig zijn om de door ons veronderstelde herneming effectief waar te maken. Voor uitwerking hiervan verwijzen we naar Baert, Cockx, Heylen en Peersman (2020) die deze elementen wel in hun analyse betrekken. We maken ook geen onderscheid tussen overheidsniveau’s, en nemen het standpunt in van de gezamenlijke overheid, waarbij alle overheidsniveaus geconsolideerd worden.

1. Hoe hebben we de impact berekend?

We combineren de prognose van het Federaal Planbureau van maart 2020 over de verwachte evolutie van de belangrijkste macro-economische grootheden voor de periode 2020 tot 2025, met de hierboven beschreven eerste inschatting van impact op het bbp in 2020 in FPB/NBB (2020) en voegen daar volgende veronderstellingen aan toe:

1. de primaire overheidsuitgaven (dat zijn de uitgaven zonder de betaling aan intrestlasten) blijven het pad volgen van de prognose van het FPB. Men kan dit lezen als: onze oefening gebeurt onder de gekende veronderstelling van ‘ongewijzigd beleid’, wat betreft uitgaven voor pensioenen, onderwijs, gezondheidszorgen, overheidsapparaat, enz.
2. we voegen daar de specifieke bijkomende uitgaven die volgen uit de CORONA-maat­regelen in 2020 aan toe. Uit oplijstingen van deze maatregelen in diverse bronnen komen we op dit moment (8 april) aan een geschatte kost van ongeveer €4,64 miljard. We baseren deze schatting op cijfers voor tijdelijke werkloosheid die één maand duurt. De kans is groot dat dit langer duurt, en dat er dus nog meer uitgaven volgen. We trekken daarom de CORONA-specifieke uitgaven voor 2020 op tot 2% van het pre-CORONA bbp van 2020, of €9,6 miljard.[4]
3. Dé sleutel voor de doorrekening ligt in het ontvangstenniveau. Dat hangt sterk samen met het niveau van economische activiteit. Een inzinking van de economische activiteit met 8% (het bbp aan constante prijzen voor 2020 ligt dan 8% lager dan in 2019) zorgt vanzelfsprekend voor minder inkomsten: er worden minder sociale bijdragen en minder personenbelasting betaald, bedrijven betalen minder vennootschapsbelasting, er komt minder BTW binnen, enz. Maar hoeveel minder? In deze oefening veronderstellen we dat alle overheidsinkomsten samen, proportioneel evolueren met de economische activiteit.[5]
4. in de FPB-prognose bedragen de intrestlasten in 2020 €8,7 miljard. Ze dalen de komende jaren substantieel verder tot €6,7 miljard in 2025. We behouden deze daling, en passen op het additionele tekort de intrestvoet op tien jaar toe uit de FPB-prognose. Die intrestvoet is nog licht negatief in 2020 en 2021 om dan te stijgen tot 1% in 2024 en 2025.

Dit heel eenvoudig ‘model’ capteert de belangrijkste tendensen behoorlijk goed. Dat tonen we in de tabel met onze resultaten (op p. 6) in het bovenste paneel. We vergelijken daar de FPB-prognose voor het tekort en de schuld tot 2025, met wat we onze ‘basisprognose’ noemen. Die bekomen we door te vertrekken van de cijfers van 2019 en daarop de vier bovenstaande veronderstellingen toe te passen in combinatie met de groeicijfers van het bbp van het FPB. Natuurlijk is onze basisprognose niet perfect, want met vier veronderstellingen zou dit wel heel opmerkelijk zijn. Maar we vatten de tendens van een oplopend tekort en stijgende schuldgraad vanaf 2023. Bovendien laat dit eenvoudig ‘model’ ons nu toe een andere bbp-groei te vertalen in een eerste inschatting van tekort en schuld.

2. Wat hebben we berekend?

Met dit kleine rekenmodel hebben we de impact van de COVID-19-crisis doorgerekend. Die impact neemt twee vormen aan: ten eerste zijn er de bijkomende uitgaven van, zoals reeds vermeld, naar schatting misschien tot €10 miljard crisis-maatregelen dit jaar. We behouden die forse extra uitgave van 2020 in elk van de drie scenario’s. Ten tweede is er de inzinking van de economische activiteit. Zoals hierboven beklemtoond, is daar nog heel veel onzekerheid rond, en we berekenen daarom drie scenario’s die onze belangrijke conclusies ondersteunen.

1. In scenario 1 gebruiken we de FPB/NBB (2020)-raming van een inzinking van 8% van het bbp voor 2020. We laten die volgen door een herneming die nog forser is dan deze in FBB/NBB (2020). We kiezen de groei in 2021 immers zó dat het nominaal bbp van 2021 terug op het pad van de oorspronkelijke FPB-prognose ligt. We hebben daarvoor een groei van het reëel bbp nodig van 10,6%.[6] Voor de groei in 2022 tot 2025 gebruiken we de oorspronkelijke FPB-prognose.
2. In scenario 2 nemen we de groeicijfers over van de FPB/NBB (2020)-raming voor zowel 2020 als 2021: het bbp krimpt in 2020 met 8%, maar herstelt in 2021 met 8,6%. Voor de groei in de jaren daarna (2022 tot 2025) gebruiken we de oorspronkelijke FPB-prognose van maart. Maar specifiek aan dit tweede scenario is dat we in elk jaar extra ontvangsten toevoegen ten belope van 1,5% van het bbp.[7]
3. Ook in scenario 3 gebruiken we de groeicijfers van de FPB/NBB (2020)-raming: het bbp krimpt met 8% in 2020, en groeit met 8,6% in 2021. Voor de groei in 2022 tot 2025 gebruiken we opnieuw de oorspronkelijke FPB-prognose. Maar in dit scenario voegen we het in Baert et al. (2020) beklemtoonde aspect toe, dat er wellicht langer dan enkel dit jaar ‘crisis-maatregelen’ nodig zullen zijn om de groei op peil te houden en niet in een neerwaartse spiraal te belanden. We doen dit door aan de extra uitgaven in 2020 ten belope van 2% bbp in 2020, ook extra uitgaven toe te voegen in 2021 (1,5% bbp) en 2022 (0,75% bbp).

3. Resultaten

We vatten de resultaten samen in de volgende drie panelen van tabel 1 hieronder. Elk paneel stelt één scenario voor en we geven telkens drie cruciale grootheden weer: het tekort in miljard €, het tekort als % van het bbp, en de schuld als % van het bbp. We geven ook het verschil weer tussen het tekort in dit scenario en het tekort in onze basisprojectie.

Tabel 1: Simulatie van impact van recessie op tekort en schuld in drie scenario’s

Bij scenario 1 loopt het tekort in 2020 op van €16,3 miljard in de basisprojectie naar €46 miljard, of een toename met maar liefst 30 miljard. Dat is een gigantisch tekort, maar toch is een tekort van 10,4 % van het bbp ook nog geen apocalyps: in 1981 bedroeg het tekort 14% van het bbp en van 1980 tot 1987 lag het ieder jaar boven de 8%.[8]. Maar wat scenario 1 vooral illustreert is dat, àls de bbp-groei herneemt – en in dit scenario zo stevig dat we in 2021 terug op het oorspronkelijke bbp-niveau komen – dat het tekort in 2021 dan onmiddellijk terugvalt naar 3,1% van het bbp. De schuldratio stijgt van 100,6% van het bbp naar 116,5% van het bbp (in de jaren 80 zaten we aan 135%).[9] Vanaf 2023 lopen de tekorten en de schuldratio verder op, maar dat is ook zo in de basisprojectie. Kortom: het is de herneming van de bbp-groei die cruciaal is voor de openbare financiën, niet de tijdelijke factuur van de CORONA-crisis, hoe hoog die ook oploopt. Een CORONA-factuur van €10 miljard speelt geen rol op de lange termijn, zolang de economie maar snel genoeg weer op toerental komt.

Deze conclusie wordt bevestigd door de simulaties in Baert et al. (2020), en volgt uit het feit dat ook een uitzonderlijke crisis de basis-mechanismen van de dynamiek van overheidsschuld niet onderuit haalt: op lange termijn wordt de houdbaarheid van overheidsschuld niet bepaald door eenmalige grote kosten, zoals een CORONA-factuur. Wat van belang is zijn de lange termijn primaire saldi, en die worden bepaald door lange termijn inkomsten en primaire uitgaven, en de economische groei. De conclusie is dus tweeledig. Ten eerste zetten beleidsmakers nu terecht alles op alles om zowel de gezondheidscrisis te bedwingen, als om het economische weefsel te vrijwaren zodat een heropstart zo vlot mogelijk kan verlopen. Hun eerste bekommernis màg daarbij zelfs niet de factuur zijn, wel een economie die zo intact mogelijk blijft zowel in zijn fysiek als menselijk kapitaal, ‘whatever this takes’.[10] Maar het tweede deel van de conclusie is ook dat daarna alle aandacht moet gaan naar de lange termijn uitdagingen die gekend zijn en waren: welke primaire uitgaven vinden we belangrijk en willen we blijven doen, en, gegeven die keuze, hoe zorgen we er dan voor dat daarvoor voldoende middelen ter beschikking zijn.

In scenario 2 illustreren we het belang van deze structurele factoren aan inkomsten én uitgavenzijde op een tweede manier. We nemen opnieuw de door FPB/NBB (2020) geraamde inzinking in 2020 van 8% en nemen nu ook voor de herneming het FPB/NBB (2020) cijfer over: een groei van 8,6% in 2021. Maar aan de inkomstenzijde voegen we structureel 1,5% bbp toe in elk jaar. Dit verandert niet veel aan de grote klap voor de overheidsfinanciën in 2020: het tekort bedraagt nog steeds 8,9% van het bbp. Maar zelfs met een herneming die het nominaal bbp niet volledig tot op zijn oorspronkelijk niveau brengt in 2021, maar wel met een ontvangstenratio die 1,5% bbp hoger ligt, valt het tekort in 2021 al terug tot 2,6%. Vanaf 2023 neemt het tekort wel terug toe door het groeiritme van de primaire uitgaven, maar het tekort blijft onder de 3%. Dit illustreert dat, in elk geval voor de gegeven projectie van de primaire uitgaven, de doorgevoerde verlaging aan de inkomstenzijde uit de vorige regeerperiode mee verantwoordelijk is voor het feit dat het tekort boven de 3% ligt, en niet de tijdelijke CORONA-factuur. En, net als in scenario 1, toont deze berekening aan dat het de economische groei is die al onze aandacht moet wegdragen, niet de kosten die nu onvermijdelijk gemaakt worden.

Tenslotte bekijken we nog een derde illustratief scenario. Ook in dit scenario nemen we de krimp van 8% in 2020 en het herstel ten belope van +8,6% in 2021 uit de FPB/NBB-prognose over. Maar nu voegen we er over meerdere jaren kosten van crisismaatregelen aan toe. Baert et al.(2020) benadrukken bijvoorbeeld dat het, gegeven de omvang van de dreun in 2020, niet vanzelf­sprekend is dat de vraag zich volledig en vanzelf herstelt vanaf 2021. We nemen daarom nog extra crisis-kosten op in 2021 en 2022.[11] Dit heeft als logische uitkomst dat het tekort nu hoger blijft: 5,6% in 2021, en rond de 4,5% daarna. De schuldratio daalt ook minder en de grotere tekorten in combinatie met de stijgende intrestvoet vanaf 2022 zorgen ervoor dat die terug gaat stijgen tot 116,5% in 2025, wat hetzelfde niveau is als eind van dit jaar. Maar ook hier blijft de hierboven reeds gemaakte kwalificatie gelden: houdbaarheid van schuld wordt niet afgemeten aan de hoogte van de schuldgraad. Een schuld van 140% van het bbp kan houdbaar zijn, en een schuld van 80% niet. Dat wordt in hoofdzaak bepaald door het samenspel van intrestvoet, groei van de economie en de verwachte toekomstige primaire saldi.

4. Besluit

De dreun van de COVID-19 crisis doet velen bezorgd uitkijken naar de impact op de overheids­financiën. De vraag “wie gaat deze onoverzienbare factuur betalen” duikt steeds vaker op in media en publieke discussies.

Het zou lichtzinnig zijn de impact van de COVID-19-crisis te minimaliseren, ook wat betreft de openbare financiën. Maar onze illustratieve berekeningen tonen wel aan:

1. dat het van cruciaal belang is dat de crisis tijdelijk is, en dat er op geen euro moet of zelfs mag gekeken worden om het economisch weefsel te vrijwaren, bvb. door solvabele maar in liquiditeits­nood verkerende bedrijven financieel te steunen aan de aanbodzijde en de vraag te stutten via inkomenssteun waar nodig;
2. dat, àls de crisis tijdelijk is, de factuur ervan, ook als ze nog hoger oploopt, niet onbetaalbaar is;
3. dat het nog altijd de structurele ontvangsten afgezet tegenover de verwachte, lange termijn primaire uitgaven zijn die het lange termijn beeld van onze openbare financiën bepalen, niet de factuur van de crisismaatregelen, en ook niet een tijdelijke recessie, hoe diep ook;
4. dat derhalve de uitdagingen voor een doordacht beleid wat betreft de lange termijn ontvangsten én primaire uitgaven onveranderd dezelfde blijven, en het dominante discours moeten blijven of terug worden eens deze crisis onder controle is; dat wil zeggen dat er een grondig debat moet komen over zowel uitgaven aan gezondheidszorg, pensioenen, onderwijs, maar ook aan investeringen of een klimaatbeleid die naam waardig; en dat dit moet gebeuren in samenhang met een al even grondig debat over hoe we dat op een efficiënte en eerlijke manier willen en kunnen financieren.

De nadruk die we hier leggen op het tijdelijke karakter van de COVID-19-crisis, en dus ook op de impact op de openbare financiën, betekent trouwens niet dat deze ongeziene schok geen andere lange termijn-effecten zal uitlokken. Recent waarschuwden experts en hulpverleners in de geestelijke gezondheidszorg voor de lange termijn impact van de lockdown op onze mentale gezondheid en gebruikten daarvoor het beeld van een tsunami. Die begint diep onder zee als een onmerkbare, kleine rimpeling, maar leidt na verloop van tijd tot immense, en mogelijk allesvernietigende golven. Wat wij hier betogen voor de overheidsfinanciën is eerder het omgekeerde. Nu worden we geconfronteerd met een vloedgolf van tientallen miljarden van enerzijds meer uitgaven, maar vooral van heel veel minder inkomsten. Maar mits goed economisch beleid is er geen reden om te twijfelen dat we ons schip door deze ongeziene storm kunnen loodsen. De tsunami die we nu meemaken deint dan uit in steeds kleinere golven die geen belemmering hoeven te vormen voor de lange termijn koers die we willen volgen.

5. Referenties

Baert, S., Cockx, B., Heylen, F. en Peersman, G. (2020), Economisch beleid in tijden van corona: een kwestie van de juiste uitgaven te doen, Gentse Economische Inzichten, 16 April 2020, nummer 1.

Darvas, S. (2020) The fiscal consequences of the pandemic, Bruegel BlogPost.

Federaal Planbureau (2020), Economische vooruitzichten 2020-2025 .

Federaal Planbureau en Nationale Bank van België (2020), Perscommuniqué: Economische impact van de gezondheidscrisis ‘Covid-19’: een scenario .

IMF (2020), World Economic Outlook April 2020.

INSEE (2020), Point de conjoncture du 9 avril 2020.

Projektgruppe Gemeinschaftsdiagnose (2020), Wirtschaft unter Schock – Finanzpolitik hält dagegen, Gemeinschaftsdiagnose #1-2020.

Jordà, O., Singh, S. and Taylor, A. (2020), Longer-Run Economic Consequences of Pandemics, Federal Reserve Bank of San Francisco Working Paper Series, 2020-09.

OECD (2020), Evaluating the initial impact of COVID-19 containment measures on economic activity.

Rogoff, K. (2020), Mapping the COVID-19 Recession, Project Syndicate.

Shiller, R. (2020), The two pandemics, Project Syndicate.

---

[1]       Het Franse INSEE schat de impact eerder op 3 procentpunt minder groei per maand lockdown, zie INSEE (2020).

[2]       bron: AMECO-database. Voor Duitsland wijzen de eerste ramingen op een krimp van 4,2% in 2020 en een herneming van +5,8% in 2021, zie Projektgruppe Gemeinschaftsdiagnose (2020). Op 14 april maakte ook het IMF zijn eerste prognoses bekend. In hun basisscenario zien ze de wereldeconomie, de Eurozone en de Belgische economie krimpen met respectievelijk -3%, -7,5% en -6,9% in 2020 en hernemen met +5,8%, +4,7% en +4,6% in 2021 (zie IMF, 2020). Naast het basisscenario bekijken ze ook twee meer pessimistische scenario’s: één waarin het in 2020 langer duurt om het virus onder controle te krijgen, en één met een tweede uitbraak in 2021.

[3]       We inspireren ons op een schatting door Darvas (2020) van de Breugel denktank, die deze oefening maakten voor enkele andere landen dan België.

[4]       De kloof tussen de nu gekende €4,7 miljard kost en de door ons gebruikte €9,6 miljard kan ook bestaan uit hogere dan in de FPB-prognose opgenomen kosten voor gezondheidszorg. Zoals verder zal duidelijk worden, maakt het voor onze conclusie niet heel veel uit of de factuur nu €9,6 miljard, €12 miljard of €20 miljard bedraagt, een element dat ook door Baert et al. (2020) beklemtoond wordt.

[5]       In de publieke financiën staat dit bekend als een elasticiteit van de ontvangsten m.b.t. het nominale bbp van 1. Er zijn zeker ontvangsten categorieën die sneller groeien dan het bbp, zoals de progressieve personenbelasting, maar andere groeien trager (zoals accijnzen), en er zijn redenen om aan te nemen dat in de vennootschapsbelasting overgedragen verliezen tot een tragere toename van de vennoot­schapsbelasting zullen leiden. Een aanname van een elasticiteit gelijk aan  1 lijkt ons daarom een goede tussenweg.

[6]       In FPB-NBB (2020) wordt de herneming ingeschat op een groei van 8,6 %. Deze groeiveronderstelling illustreert nogmaals dat wij niet noodzakelijk ‘realisme’ beogen, maar wel een gestileerd scenario uittekenen om het relatief belang van bepalende factoren voor de overheidsfinanciën bloot te leggen.

[7]       De omvang van deze ontvangstenverhoging is geïnspireerd door de geschatte kost van de tijdens de vorige regeerperiode doorgevoerde ‘tax shift’. Schattingen van de kost van deze ontvangstenverlaging komen steeds in de buurt van 1,5% van het bbp. In dit scenario verhogen we dus de ontvangstenratio in % van het bbp voor alle jaren met 1,5 procentpunt. Dit scenario kan ook gelezen worden als een wereld waarin we de taxshift niet zouden  wegredeneren, maar wel een nieuwe crisisbelasting invoeren die telkens 1,5% van het bbp opbrengt (al zou die pas gelden vanaf 2021).

[8]       We willen deze periode zeker niet als voorbeeld stellen, en ze is ook niet vergelijkbaar gegeven dat België toen nog niet in een muntunie zoals de eurozone zat en de Belgische frank nog kon devalueren (wat ook gebeurde in februari 1982), maar het zet de zaken wel in perspectief.

[9]       We maken hier abstractie van het feit dat het bijkomend tekort ook monetair zou kunnen gefinancierd worden door interventies van de ECB. In dat geval zou de schuldgraad minder of zelfs niet toenemen, afhankelijk van de monetaire financiering. Maar sowieso hebben we het effect van een toenemende schuldgraad op de uitgaven – via een toegenomen intrestvoet – al geneutraliseerd omdat we voor de lange termijn intrestvoet, de intrestvoet behouden uit de FPB-prognose van maart.

[10]     Dit wordt nog versterkt door de wetenschap dat de structurele factoren die ervoor zorgden dat de overheidsschuld voor de CORONA-crisis houdbaar was, m.n. de verhouding intrestvoet en groeivoet, door deze tijdelijke crisis niet echt veranderd zijn, tenzij misschien zelfs ten goede als we een nog langere periode van lage intrestvoeten mogen verwachten (zoals beschreven in Jordà et al. 2020).

[11]     Baert et al. (2020) gaan trouwens dieper in op de vraag hoe dat crisis-beleid of stimulerend beleid best vorm gegeven wordt, iets wat in deze tekst buiten beschouwing wordt gelaten.

Met 31 andere ondertekenaars (zie lijst onderaan). Deze opinie verscheen in DS van 6 april 2020. Een pdf-versie vind je hier.

De Europese Raad van 26 maart, bedoeld om maatregelen te nemen om de zwaarste crisis sinds 1929 aan te pakken, legde een hopeloos verdeelde EU bloot. Nochtans biedt de coronavirus pandemie en de ermee gepaard gaande economische en sociale crisissen Europa een buitengewone kans om nu ofwel de integratie verder te verdiepen, ofwel onherroepelijk uit elkaar te beginnen vallen. Natuurlijk zal de keuze bepaald worden door beslissingen in de Europese Raad en in andere EU-instellingen. Maar de mobilisatie van burgers en publieke opinie in elk van de lidstaten speelt minstens een even grote rol.

De vraag voor Europa is eigenlijk simpel: vormt de EU een politieke gemeenschap met ambitie en een sterke lotsverbondenheid, of is het maar een losse, instrumentele associatie van nationaal eigenbelang? Met de Brexit wonnen de krachten die desintegratie willen, het pleit. Maar bij de verkiezingen voor het Europees Parlement van 26 mei vorig jaar leken die krachten – toch tijdelijk – op de terugweg. Nu staan ze blijkbaar weer klaar voor een volgende en meedogenloze aanval op zowel de euro als de EU.

Het is verre van uitgesloten dat verbrokkeling en desintegratie op dit moment de bovenhand zouden kunnen halen. Burgers haken immers massaal af. In deze immense gezondheidscrisis en economische tragedie hebben ze wel iets anders om hun hoofd dan EU-beleid te volgen. Maar als de pro-Europese elites ook afwezig blijven door politieke en moreel verzuim, dan is de uitkomst pas echt onvoorspelbaar.

Ook al heeft het Europees Parlement zich duidelijk uitgesproken voor een sprong voorwaarts in de Europese integratie, de Europese Commissie, die nochtans een Europese sociale pijler en het Green Deal project voorstelt, blijft nu zwaar in gebreke. Ze etaleert een gebrek aan leiderschap, zowel wat betreft de meerjarenbegroting, als om innovatieve maatregelen te nemen die deze gezondheidscrisis en de economische gevolgen ervan te lijf kunnen gaan.

Zuid-Europa dat al het meest geleden heeft onder de migratiecrisis, wordt op dit moment bijzonder hard getroffen. Maar toch is dit, in tegenstelling tot veel andere schokken, geen asymmetrische schok. Het is een symmetrische schok die alle landen treft. En net omdat dit zo een uitzonderlijke situatie is moeten we ook met uitzonderlijke oplossingen komen. De beslissing van de ECB om alvast €750 miljard vast te leggen voor het opkopen van obligaties is belangrijk, maar onvoldoende. De EU moet absoluut de solidariteit die tot stand kwam om het virus aan te pakken, koppelen aan concrete financiële solidariteit. Die ontbreekt vandaag compleet.

Wederzijdse beschuldigingen vliegen heen en weer en zijn harder dan ooit. Van de ene kant wijzen de Nederlandse en Duitse regering op ‘moral hazard’: euro-obligaties zouden ervoor zorgen dat landen gezamenlijk verantwoordelijk worden voor schulden die nationaal aangegaan worden. Dat zou aanzetten tot budgettaire laksheid in landen die al een grote schuldenlast hebben. De andere kant beschuldigt de noordelijke landen van gebrek aan solidariteit in een situatie waarbij er in Italië en Spanje bijna 1.000 doden per dag vallen, er toenemende sociale onrust opduikt en de pandemie ook in Frankrijk en België op volle kracht doorbreekt. Daar bovenop komt het verwijt dat sommige van die noordelijke landen, na jarenlange belastingconcurrentie en fiscale dumping, opnieuw profijt willen trekken uit een mogelijke financiële crisis en op een opportunistische manier het machtsevenwicht in Europa willen doen kantelen.

Deze zware woorden in de media en de totale instorting van het onderling vertrouwen, doen nu zelfs de meest overtuigde Europeanen twijfelen. Ze hollen de harde kern van de Europese consensus die de afgelopen 70 jaar is opgebouwd, uit. Net daarom kan de schade aan onze democratieën binnenkort onherstelbaar zijn. De volgende dagen en weken zijn in dit opzicht cruciaal.

‘Corona-obligaties’’

Wij zijn ervan overtuigd dat er, niet alleen in de negen lidstaten die in een brief aan de voorzitter van de Europese Raad, Charles Michel, ‘corona-obligaties’ bepleitten, maar ook bij de publieke opinie in Duitsland, Nederland, Oostenrijk en Finland, een brede consensus bestaat om:

a) de voorwaarden om een beroep te kunnen doen op het ESM, het Europees Stabiliteitsmechanisme waarin 430 miljard euro beschikbaar is, te herbekijken, zodat de stigmatiserende voogdij die er nu aan gekoppeld is, nu niet van toepassing is;

b) een groep van Europese experts samen te stellen, die nieuwe instrumenten voorstellen en uitwerken in al hun technische details.

We beseffen ook wel dat ‘corona-obligaties’ niet het wondermiddel zijn, en ze hoeven geen ‘fetisj’ te worden. Maar de basisidee is juist en veelbelovend: de EU zet zich schrap op de wereldmarkten door eenheid uit te stralen, en ze hebben een belangrijke symboolwaarde voor de Europese burgers.

In elk geval moet de EU hoogdringend twee signalen geven. Ten eerste een signaal naar de gewone EU-burger, die van slag is door de crisis van het coronavirus en die zich zorgen maakt over zijn of haar toekomst: een signaal dat de EU staat echt klaar om zijn burgers te helpen, zowel qua gezondheidscrisis als met een forse sociale en economische relance. Het tweede signaal is bestemd voor de wereld buiten de EU: een signaal dat de EU sterk staat, eenheid uitstraalt en de stabiliteit van de eurozone garandeert door – in de woorden van de Franse president Macron – haar “gedeelde en gemeenschappelijke soevereiniteit” te stellen tegenover krachten die haar proberen te verdelen of zelfs te vernietigen.

De Verenigde Staten hebben de huidige pandemie onderschat en haar federale regering bewijst dagelijks dat ze niet over de nodige politieke en morele autoriteit beschikt om de mondiale strijd tegen het coronavirus effectief te coördineren. Alleen de EU kan met kans op succes deze ongeziene gezondheidscrisis en haar sociale en economische gevolgen, aanpakken in een multilaterale context.

Net daarom hebben we dringend nood aan een nieuw Europees patriottisme. Nieuw, omdat het absoluut zijn wortels moet blijven hebben in nationale gemeenschappen, gereactiveerd rond het thema solidariteit, als in transnationale netwerken. De miljoenen toegewijde gezondheidswerkers, vrijwilligers, burgers en maatschappelijke organisaties, die op dit moment letterlijk instaan voor ons overleven, vormen de echte sokkel waarop we een nieuw elan voor Europa kunnen funderen. Een Europa waarin we de oude kernwaarden op innovatieve wijze koppelen aan technisch vernuft en politiek vermogen om de wereld een boodschap van hoop en sterkte te bieden in deze ongekende crisis.

Ondertekend door (op 4 april 2020):

• Gesine Schwan, voormalig Rector Viadrina Universiteit Frankfurt a/Oder en twee keer presidentskandidaat Duitsland
• Bertrand Badie, Professor, Sciences Po, Parijs
• Enrique Baron Crespo, was Spaans Minister en Voorzitter van het Europees Parlement
• Michael Castanheira, Professor, Solvay Business School, ULB Brussel
• Furio Cerutti, Professor, Universiteit van Firenze en Sant’Anna, Pisa
• Ramona Coman, Professor en Voorzitter Institut d’Etudes Européennes (IEE) ULB, Brussel
• Amendine Crespy, Professor Politieke Wetenschappen ULB Brussel
• Olivier Costa, CNRS Parijs en Directeur Europa College Brugge
• Maurizio Cotta, Professor, Universiteit van Sienna
• André Decoster, Professor Economie KU Leuven
• Camille Focant, Professor Université Catholique van Louvain-la-Neuve en Koninklijke Academie België
• Biagio De Giovanni, Professor en voormalig rector van de Eastern University in Napels en voorzitter van het Constitutional Affairs Committee van het Europees Parlement, lid van de Accademlia dei Lincei
• André Gerrits, Professor, Universiteit van Leiden, Nederland
• Christian Lequesne, Professor, Sciences Po, Parijs en voormalig Directeur van CERI (Centre d’études et de recherches internationales)
• Lucio Levi, Professor Politieke Wetenschappen, Universiteit van Turijn, Directeur van “The Federalist  debate”
• Thomas Meyer, Professor, Universiteit van Dortmund en Directeur ”Neue Gesellschaft / Frankfurter Hefte”, Berlijn
• Leonardo Morlino, Professor LUISS (Libera Università Internazionale degli Studi Sociali “Guido Carli”), Rome, voormalig vice Rector en voorzitter International Political Science Association
• Ferdinando Nelli Feroci, Ambassadeur en voorzitter van het Istituto Affari Internazionali (IAI) Rome
• Ruth Rubio Marin, Professor aan het European University Institute (Fiesole) en houder van de UNESCO Leerstoel voor Mensenrechten aan de Universiteit van Sevilla, Spanje
• Guilherme Oliveira Martins voormalig Minister van Financien Portugal en manager van de Gulbenkian Foundation
• Anton Pelinka, Professor Universiteit van Innsbruck en de Central European University (CEU), Budapest
• Maria Joao Rodrigues, Professor, voormalig Minister Portugal en voorzittervan de Foundation for European Progressive Studies (FEPS)
• André Sapir, Professor ULB en denktank “Bruegel”, Brussel
• Luc Soete, Decaan van het Institute of European Studies VUB, Brussel en voormalig Rector van de Universiteit van Maastricht, Nederland
• Mario Telo, Professor, LUISS (Libera Università Internazionale degli Studi Sociali “Guido Carli”) Rome en Institut d’Etudes Européennes (IEE) ULB, Brussel, lid van de Koninklijke Academie, België
• Loukas Tsoukalis Professor, Sciences Po, Parijs en Voorzitter van ELIAMEP (Hellenic Foundation for European and Foreign Policy, Athene)
• Luk Van Langenhove, Professor Institute of European Studies aan de Vrije Universiteit Brussel
• Bruno Van Pottelsberghe, Professor en voormalig decaan Solvay business School ULB Brussel
• Alvaro de Vasconcelos,  Universiteit van Coimbra, voormalig directeur van het European Union Security Institute, Parijs
• Didier Viviers, Secretaris voor het leven van de Koninklijke Academie van België en voormalig ULB Rector
• Sweder van Wijnbergen, professor Universiteit van Amsterdam, voormalig Secretaris-Generaal van het Ministerie van Economische Zaken
• Michael Zurn, Professor WSB (Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung) en Freie Universität Berlijn, en stichtend directeur van Hertie School of Governance, Berlijn.

met Willem Sas. Een ingekorte versie van deze opinie verscheen in DS van 14 januari 2020.

In het Opiniestuk ‘Confederalisme maakt macht’ in De Standaard van vrijdag 10 januari probeert Sander Loones (N-VA) nog maar eens het ‘confederalisme’ te slijten als een wonderoplossing voor wat hij zelf voorstelt als ‘het falen van België”. Hij haalt daarbij in hoofdzaak twee argumenten aan. Ten eerste het gebrek aan ‘transparantie’ in de huidige Belgische structuren. Dat zou tot uiting komen in het feit dat in Zwitserland, Canada, en Duitsland de ‘solidariteit’ tussen regio’s veel transparanter zou zijn. Zijn tweede punt betreft het feit dat de zogenaamde ‘transfers’ ervoor zouden zorgen dat Wallonië geen of te weinig inspanningen doet om haar economische situatie te verbeteren.

Wat het tweede punt betreft is er, vanuit wetenschappelijk oogpunt, veel minder eenduidige en harde evidentie voor de uitspraken van Loones dan de stelligheid waarmee hij ze poneert zou doen vermoeden. Maar zijn uitspraken over ‘transfers’ gaan over optelsommen en over duidelijk vastgelegde begrippen. Daar zou weinig of geen discussie moeten over bestaan. Maar in het opiniestuk maakt Loones feitelijke fouten en verkeerde vergelijkingen met Zwitserland. Met het oog op transparantie beperk ik me hier derhalve tot een verheldering van zijn eerste punt. Ik doe dat door de drie heel verschillende concepten van zogenaamde ‘transfers’ duidelijk uit elkaar te halen.

Transfer nr. 1: het vereveningsmechanisme in de Bijzondere Financieringswet

Loones vergelijkt het door ons bekomen cijfer van een ‘transfer’ vanuit Vlaanderen van 6 à 6,5 miljard per jaar, met de ‘3,4 miljard Zwitserse frank’ in Zwitserland (dat is ongeveer 3,1 miljard €). Ten eerste is het Zwitserse cijfer fout. Volgens onze informatie bedraagt het 5,2 miljard Zwitserse frank (of 4,8 miljard €).[1] Maar veel erger is, dat een vergelijking van dit cijfer met de 6 miljard uit onze studie, onterecht is. Het is appelen met peren vergelijken. Het Zwitserse cijfer slaat op een mechanisme waarbij regio’s die armer zijn dan het federaal gemiddelde, extra middelen toegestopt krijgen. Ook wij hebben zo een mechanisme. Het maakt deel uit van de Bijzondere Financieringswet. Het drukt uit dat men in een federatie waar bevoegdheden gedecentraliseerd worden, toch wil garanderen dat alle burgers van die federatie min of meer dezelfde publieke dienstverlening kunnen genieten. In de meeste andere landen wordt dit mechanisme daarom ‘verevening’ genoemd: het maakt de mogelijkheden van alle gewesten om publieke diensten te voorzien – min of meer – gelijk.

In Zwitserland bedraagt die ‘verevening’ dus bijna 5 miljard €. De Belgische verevenings-enveloppe bedroeg in 2019 ongeveer 651 miljoen voor Wallonië en 397 miljoen voor Brussel, samen dus iets meer dan 1 miljard. Dat is fors minder dan het vereveningsysteem in Zwitserland. Het is trouwens ook minder dan wat Wallonië en Brussel zouden gekregen hebben onder de Financieringswet van voor 2015: dat zou 960 miljoen geweest zijn voor Wallonië en 600 miljoen voor Brussel.

Transfer nr. 2: de ‘sokkel’ als tijdelijke compensatie bij de invoering van de nieuwe Bijzondere Financieringswet

Dat minder genereus maken van het vereveningsmechanisme was maar één element van de grondige herziening van de Bijzondere Financieringswet. Ook op andere vlakken kwam de nieuwe Financierings­wet financieel goed uit voor Vlaanderen, terwijl Wallonië er middelen door verliest. Om dat politiek akkoord verteerbaar te maken werd afgesproken dat winsten en verliezen 10 jaar lang gecompenseerd zouden worden. Wat eender welke gefedereerde entiteit wint staat het af, wat een entiteit verliest krijgt het erbij. Dat is de zogenaamde ‘sokkel’. In 2019 bedraagt die ‘compensatie’ 621 miljoen voor Wallonië en 99 miljoen voor Brussel. Er is afgesproken dat deze sokkel tien jaar ongewijzigd blijft, maar daarna, over een volgende periode van tien jaar, elk jaar met 10% afgebouwd wordt. Vanaf 2025 zal deze afbouw van de ‘compensatie’ Wallonië dus sowieso elk jaar iets meer dan 60 miljoen kosten. We vermelden deze tijdelijke ‘transfer’ omdat in het Zuiden van het land, en ook in Brussel, af en toe geopperd wordt dat de ‘solidariteit’ vanaf 2025 sowieso zal opdrogen. Deze uitspraak slaat dus enkel op dit bedrag. Het vereveningsmechanisme (transfer nr. 1) wordt niet afgebouwd, en ook de transfer nr. 3, die we hierna bespreken, blijft tot nader order onveranderd.

Transfer nr. 3: de financiële stromen tussen de regio’s die volgen uit personenbelasting en sociale zekerheid

Loones vergelijkt het (foute) Zwitserse bedrag met het resultaat dat wij bekwamen in een studie die we maakten in opdracht van toenmalig Vlaams Minister-President Bourgeois over de financiële stromen tussen de gewesten. Daarin komen wij, net als zovele studies voor ons, tot een cijfer van rond de 6 miljard € per jaar. Alleen heeft dit cijfer niets te maken met het hierboven vermelde mechanisme uit de Financieringswet. Het volgt uit de optelling van miljoenen ‘transferten tussen mensen’: rijken betalen meer belastingen dan mensen met een lager inkomen, werkenden betalen sociale bijdragen, werklozen krijgen een werkloosheidsvergoeding, je betaalt bijdragen voor de ziekteverzekering, maar krijgt ziektekosten vergoed, enz. De systemen die voor deze herverdeling tussen mensen zorgen, zijn federaal. Ze hangen m.a.w. niet af van waar je woont. Er is geen transfer tussen iemand die in Antwerpen woont naar iemand die in Charleroi woont, omdat die persoon in Antwerpen of in Charleroi woont. De plaats waar je woont speelt geen rol in de belasting of sociale bijdrage die je betaalt of de uitkering die je krijgt. Dat wordt enkel bepaald door hoe hoog je inkomen is, en of je in aanmerking komt voor de uitkering, bv. omdat je werkloos bent of ziektekosten hebt. Daardoor zijn er ook in Antwerpen mensen die een uitkering krijgen, en zijn er ook in Charleroi mensen die veel belastingen betalen.

Je kan die miljoenen individuele bijdragen en uitkeringen optellen voor bepaalde groepen in de bevolking. De zogenaamde ‘transferstudies’ tellen de individuele bedragen op voor alle mensen die in één bepaald gewest wonen (Vlaanderen, Wallonië en Brussel). Zelf vinden we die optelsom op geografische basis niet interessant. Deze optelsom per gewest maakt in elk geval het belasting- en sociale zekerheid systeem niet transparanter. Natuurlijk niet, want het is een federaal systeem. Door het regionaal te berekenen zetten we net een bril op die het beeld vertroebelt en verkleurt. Als je dan toch de economische situatie in Charleroi en Antwerpen wil vergelijken, kijk dan gewoon naar verschillen in participatiegraad op de arbeidsmarkt in Antwerpen en Charleroi, of naar gemiddelde lonen, of naar het aantal gepensioneerden en het gemiddeld pensioen of eender wat. Die statistieken bestaan en zijn transparant toch?

Ten tweede kan je de miljoenen individuele transfers even goed – en zelfs zinvoller – optellen voor andere onderverdelingen van de bevolking dan volgens de plaats waar iemand woont. Het bedrag van 6 miljard netto uitstroom uit Vlaanderen komt neer op ongeveer 900 € per jaar per Vlaming. Maar als we personenbelastingen, sociale bijdragen en uitkeringen in rekening brengen, dan is de uitgaande transfer van iemand die tot de 20% rijkste Belgen hoort – en sommigen daarvan wonen ook in Charleroi – 15000 € per jaar. En iemand die tot de 20% laagste inkomens behoort – en sommigen daarvan wonen zeker ook in Antwerpen – ontvangt gemiddeld netto 16700 € per jaar. Dat is dus meer dan 15 keer groter dan de transfers ‘tussen de regio’s’. Voor hoogopgeleiden tegenover laagopgeleiden is dat respectievelijk 5362 € (geven) en 8235 € per jaar (krijgen). En mensen ouder dan 65 krijgen gemiddeld 17000 € per jaar terwijl mensen tussen 40 en 50 gemiddeld 4167 € per jaar netto bijdragen. De cijfers zijn illustratief, maar ze relativeren sterk de omvang van de stromen tussen de regio’s. Ze bevestigen dat voor herverdelende systemen zoals personenbelasting en sociale zekerheid de verschillen binnen regio’s veel groter, belangrijker, en ook relevanter zijn, dan de verschillen tussen de regio’s.

Cijfers kunnen en mogen nooit de politieke vraag beslechten hoe groot de gemeenschap is die men wil ‘federeren’: alle mensen in België, dan wel enkel een deel daarvan. Maar het omgekeerde geldt evenzeer: het zou transparanter zijn als iemand die een uitgesproken opvatting heeft van zijn lange termijn politiek objectief, met name: een onafhankelijk Vlaanderen, dat niet verhult met pseudo wetenschappelijke redeneringen of foute en verwarrende cijfers. Dat het in dit opiniestuk ook nog eens opgevoerd werd onder het mom van meer ‘transparantie’ is ironisch, of zelfs cynisch. Want op de expliciete vraag naar een cijfermatige onderbouwing van het zogenaamde confederalisme-voorstel van N-VA, kregen we de laatste maanden, ook tijdens publieke optredens, telkens weer een negatief antwoord.

---

[1] zie https://www.efd.admin.ch/efd/en/home/themen/finanzpolitik/national-fiscal-equalization.html

met Toon Vanheukelom. Een pdf-versie van deze tekst vind je hier

• De nieuwe jobbonus zorgt voor extra koopkracht aan de onderkant van de loonverdeling.
• De jobbonus versterkt de financiële prikkels om te gaan werken.
• Maar de jobbonus verhoogt ook de zo al hoge marginale aanslagvoeten voor lage lonen.
• Op middellange termijn kan dat aanleiding geven tot een lage-loonval.
• De Jobbonus is geen silver bullet: de selectieve focus van het instrument op de onderkant van de loonverdeling zorgt voor hoge marginale aanslagvoeten. Maar minder selectief zijn zou het instrument veel duurder maken.
• Net daarom vragen we ons af of, gegeven de reeds bestaande federale sociale en fiscale werk­bonus, de baat van deze extra prikkel de extra kosten kan verantwoorden.

De Vlaamse overheid stelt in haar Regeerakkoord voor om een zogenaamde jobbonus in te voeren. Deze jobbonus biedt werknemers met een laag loon en zelfstandigen met een laag inkomen een koopkrachtverhoging. Deze komt bovenop de al bestaande federale werkbonus die de werknemersbijdragen en personenbelasting verlaagt voor lage lonen. De maatregel beoogt twee doelstellingen: ze wil de financiële prikkel om werk aan te nemen versterken; maar de koopkracht­verhoging van personen met een laag loon kan ook als een doel op zich gezien worden.

De precieze parameters van deze maatregel zijn nog niet bekendgemaakt. Daarom moeten onder­staande resultaten vooral indicatief gelezen worden. We maken de analyse ook alleen voor werknemers, het effect voor zelfstandigen brengen we hieronder niet in kaart.

Hoe werkt deze jobbonus? Werknemers met een laag loon tot 1700 euro bruto per maand krijgen een belastingvoordeel van 50 euro. Dat voordeel wordt afgebouwd voor werknemers met een loon tussen 1700 en 2500 euro per maand. Mensen die meer verdienen dan 2500 euro per maand krijgen dus niets extra. Het instrument zou ook rekening houden met de werkintensiteit. Iemand die halftijds werkt zal maar de helft van de bonus ontvangen. En de inkomensgrens wordt berekend op het voltijdse arbeids­inkomen, zelfs voor deeltijdsen. Daardoor verhindert men dat een werknemer met een hoog uurloon door deeltijds te werken toch in aanmerking zou komen voor de bonus.

Het instrument heeft erg veel weg van de federale sociale werkbonus (een verlaging van de werknemersbijdragen), en de federale fiscale werkbonus die het effect van de sociale werkbonus verder versterkt in de personenbelasting. Hierna voegen we de effecten van beide federale instru­menten samen tot ‘werkbonus’.

In figuur 1 hieronder tonen we de impact van de bestaande werkbonus en van de nieuwe jobbonus voor iemand met een maandsalaris van 1650 euro per maand (d.i. iets meer dan een minimumloon). We tonen ook hoe deze instrumenten het verschil maken met de situatie waarin de persoon werkloos zou zijn. Die laatste situatie tonen we rechts in de figuur: de werkloosheidsvergoeding voor deze persoon bedraagt 1078 euro.

Zonder de werk- of jobbonus zou deze werknemer, met inbegrip van vakantiegeld en eindejaars­premie, 1494 euro netto verdienen. We stellen het beschikbaar inkomen voor door de groene balk in figuur 1. Zonder werk- en jobbonus is dat beschikbaar inkomen 416 euro hoger bij werken dan bij niet-werken. Tellen we daar de werkbonus van 185 euro bij, dan wordt dat verschil 600 euro. En met de jobbonus zou deze werknemer nog eens 50 euro meer overhouden, wat zijn netto maandinkomen op 1729 euro brengt, of 650 euro meer dan een werkloosheidsuitkering. Voor werknemers met een laag loon vergroten de twee bonussen het verschil met niet-werken dus met meer dan 50%.

Voor hogere lonen worden de bonussen aanzienlijk kleiner: een werknemer met een bruto maandsalaris van 2000 euro ontvangt 103 euro en 31 euro door respectievelijk de werk- en de jobbonus. Voor een voltijdse werknemer met een maandloon van 2400 euro is dat nog maar 30 euro en 6 euro per maand.

In figuur 2 tonen we de verdeling van de koopkrachtwinst voor alle voltijds werkende werknemers ten gevolge van de jobbonus. De hoogte van de staafjes geeft het aantal voltijdse werknemers weer dat voorkomt in klassen van bruto-maandinkomen per 100 euro. De inkleuring van de staafjes geeft weer hoe groot de toename in het beschikbaar inkomen is ten gevolge van de jobbonus: grijs betekent geen voordeel, blauw betekent wel een voordeel en hoe donkerder blauw hoe groter het financieel voordeel. De figuur illustreert heel duidelijk hoe de laagste lonen recht hebben op de grootste tegemoetkomingen. Maar we stellen ook vast dat er relatief gesproken, niet zoveel lonen zitten in dit segment.

In figuur 2 toonden we enkel de voltijds werkenden en de grafiek is gemaakt voor individuele werknemers. Het beeld ziet er helemaal anders uit als we naar gezinnen kijken, en de koopkrachtwinst van alle gezinnen beschouwen. In figuur 3 rangschikken we de gezinnen volgens gezinsinkomen, waarbij we om de rangschikking te maken het inkomen corrigeren voor gezinsgrootte.

Het koopkrachteffect van de jobbonus die gericht is op de laagste lonen wordt nu helemaal uitgespreid over de inkomensverdeling. Dat komt (1) omdat de onderkant van de inkomensverdeling ook in grote mate bevolkt wordt door mensen met sociale uitkeringen en die zijn vaak lager dan de arbeids­inkomens die genieten van de bonussen; (2) omdat mensen met lage lonen soms samenwonen met personen met een hoger inkomen, waardoor ze zich als gezin hoger in de inkomensverdeling bevinden; en (3) omdat veel werknemers deeltijds werken, of erg onzekere jobs hebben en een deel van het jaar werkloos zijn.

Om het effect van de werk- en jobbonus op de werkprikkels in kaart te brengen, kijken we naar het verschil tussen wat een persoon netto meer zou verdienen als hij of zij werkt dan wanneer hij of zij werkloos is. Daarnaast brengen we ook het effect van de jobbonus op de marginale aanslagvoet (MAV) in kaart. Die laatste meet hoeveel van een loonsverhoging wegbelast wordt als iemand meer verdient (bijvoorbeeld door meer te werken, of door promotie).

In het voorbeeld van de werknemer met een brutoloon van 1650 euro is het financieel verschil tussen werken en niet-werken (zonder bonussen) 416 euro, of 38% van de werkloosheidsvergoeding. De werkbonus en jobbonus doen dat verschil toenemen tot 650 euro, of 60% van de werkloosheids­vergoeding. In figuur 4 tonen we dit effect voor lonen tot 4500 euro. Voor de laagste lonen neemt het verschil tussen werken en niet-werken aanzienlijk toe. Het zijn ook deze lonen die het moeilijkst hun weg naar de arbeidsmarkt vinden, en waarvan vermoed of gehoopt wordt dat het arbeidsaanbodeffect het sterkst zou kunnen spelen bij verbeterde prikkels.

Ondanks dit onmiskenbaar positief effect op de prikkel om een job te aanvaarden, was er toch kritiek. Wat zijn dan de eventuele nadelen? Ten eerste zijn er natuurlijk minderopbrengsten voor de sociale zekerheid en voor de federale of regionale overheid. In onze simulatie komen we aan een kostprijs van de nieuw ingevoerde jobbonus van 171 miljoen euro. Al bij al is dit tamelijk beperkt, en dit komt omdat de jobbonus, net als de werkbonus trouwens, snel wordt afgebouwd, en dus maar door een beperkt aantal werknemers genoten wordt.

Maar precies die afbouw van de maatregel geeft aanleiding tot een tweede nadeel: oplopende marginale aanslagvoeten voor lage lonen. Marginale aanslagvoeten meten hoeveel een werknemer netto overhoudt van een bruto loonsverhoging. Als je 100 euro bruto meer verdient betaal je op dat extra-inkomen niet alleen personenbelasting (bvb. 40%), maar ook sociale bijdragen (bvb. 13,07%), en bovendien verlies je geleidelijk aan de bonussen. Als je voor elke euro die je meer verdient, de werkbonus ziet verminderen met 17,6 cent, dan vormt dat een bijkomende marginale aanslagvoet van 17,6%.

De effectieve marginale aanslagvoeten zijn dus de som van de tarieven binnen de personenbelasting en RSZ, plus de vermindering van de werk- en jobbonus. Hoewel de tarieven lager zijn voor deze groep, vormt de afbouwregeling van de bonussen voor hoge marginale aanslagvoeten. Voor alleenstaande werknemers kunnen die oplopen tot 80% zonder de jobbonus, en tot 84% met de jobbonus. In figuur 5 tonen we deze marginale tarieven voor brutomaandinkomens tot 4500 euro. Let wel: we drukken de te betalen belastingen (of verlies van de bonussen) hier uit als percentage van de loonkost, niet van het brutoloon. De hoge marginale tarieven doen zich voor bij werknemers met een brutoloon dat zich in de afbouwregeling van de bonussen bevindt.

Deze hoge marginale aanslagvoeten mogen niet verward worden met de gemiddelde aanslagvoeten die, door toedoen van de werk- en jobbonus, juist veel lager liggen voor deze groep van werknemers. Het zijn deze gemiddelde aanslagvoeten die van belang zijn om de beslissing te nemen al dan niet werk te aanvaarden. Daarin spelen de hoge effectieve marginale aanslagvoeten uit figuur 5 niet echt een rol. Maar die laatste bepalen wel de mate waarin een door de werkgever toegestane of voorgestelde loonsverhoging vertaald wordt in een toename van het beschikbare inkomen voor de werknemer. Een werkgever die een werknemer met een bruto-maandloon van 2000 euro (netto 1823 euro) een netto-loonsverhoging van 50 euro wil geven, moet aanvaarden dat zijn totale loonkost daarvoor 450 euro zal stijgen. Sommige critici van het voorstel tot jobbonus, zoals Wim Coumans, wezen er op dat dit aanleiding kan geven tot het afremmen van promotie. Op macro-schaal kan dit zo leiden tot een afremming van loongroei aan de onderzijde van de loonverdeling.

Die vaststelling van een verhoging van de marginale aanslagvoeten en de bekommernis over de effecten daarvan is terecht. Alleen bestaat er nu eenmaal geen silver bullet waarmee de twee doelstellingen op een magische manier verzoend kunnen worden. Enerzijds de werkprikkels voldoende verhogen door sociale bijdragen en/of belastingen substantieel te verlagen. Anderzijds de budgettaire kost redelijk houden door te focussen op dat segment van de loonverdeling waar het grootste effect kan verwacht worden. De trade-off zal altijd dezelfde blijven: selectiviteit leidt tot hogere marginale effectieve aanslagvoeten. Minder selectief zijn kàn, door de bonus trager te laten uitdoven, maar dat kost meer.

Net daarom is de echt relevante vraag: verwachten we dat deze bijkomende verhoging van het beschikbaar inkomen via de nieuw ingevoerde jobbonus, nog een extra effect zal genereren bovenop wat er al gerealiseerd wordt door de bestaande sociale en fiscale werkbonus? Zelf hebben we daar onze twijfels bij. Het (maximale) bedrag van 50 euro is al bij al klein t.o.v. de 600 euro die al ‘gerealiseerd’ was. Bovendien is de vraag of het geldelijk aspect wel de bepalende reden is waarom resterende segmenten van de arbeidsmarkt moeilijk in contact kunnen gebracht worden met de formele arbeidsmarkt. Als andere hinderpalen belangrijker(er) zijn, dan is de jobbonus natuurlijk weggegooid geld.

En dan hebben we het nog niet gehad over de opmerkelijke vaststelling dat, na ongeveer drie decennia uitbundige academische lof over en aanprijzen van dit instrument, er sinds kort een geanimeerde discussie is ontstaan over de vraag of men zich niet al enkele decennia miskijkt op het feitelijke effect van dergelijk instrument. We verwijzen hier naar de paper van Henrik Kleven van Princeton ‘The EITC and the Extensive Margin: A Reappraisal’[1] (een NBER-paper van september 2019), waarin deze auteur de gangbare positieve evaluatie van het tewerkstellingseffect, toch wat betreft de Verenigde Staten, in vraag stelt.

---

[1] https://www.henrikkleven.com/uploads/3/7/3/1/37310663/kleven_eitc_sep2019.pdf

Met Stijn Van Houtven; een pdf-versie van deze blogpost/nota vindt u hier; het volledige rapport vindt u hier.

Zowel voor de begrotingsopmaak als voor de begrotingscontrole worden ramingen gemaakt van de verwachte fiscale ontvangsten. Omdat de ramingen de laatste jaren systematisch herzien moesten worden, ontstonden twijfels over de gebruikte methodes. Daarom bestelde FOD Financiën een studie om de ramingsmethoden te analyseren.

In deze blogpost vatten we de belangrijkste bevindingen van deze studie samen.

Hoe worden de ramingen opgesteld?

• De raming die in de begroting verschijnt, kan opgesplitst worden in een raming die constant beleid veronderstelt, we noemen deze raming de ‘baseline voorspelling’, en een raming van de impact van beleidsveranderingen (zoals een taxshift, een invoering van een nieuwe belasting, enz.).
• De baseline voorspelling start van de ontvangsten in het huidige jaar, en past daar een groeivoet op toe. Deze groeivoet wordt geraamd op basis van voorspellingen van de evolutie van onderliggende macro-economische grootheden. Die voorspellingen komen uit de door het Federaal Planbureau gepubliceerde Economische Begroting. De link tussen de voorspelde groei van de macro-economische variabelen en de geraamde groei in de ontvangsten wordt gevat door de zogenaamde elasticiteiten. Deze elasticiteiten worden econometrisch geschat op basis van historische tijdreeksen van de fiscale ontvangsten en de macro-economische variabelen. Deze worden regelmatig herschat op recente data. Deze methode wordt aangeduid met de ‘gedesaggregeerde methode’.
• Deze methode wordt niet gebruikt voor een groot aantal kleinere ontvangstenstromen, bijv. de registratierechten. Voor deze is er vaak moeilijk een link te leggen tussen de belasting­ontvangsten en macro-economische grootheden. De methoden binnen deze groep zijn divers, maar voornamelijk gebaseerd op trendanalyses, waarbij ervan wordt uitgegaan dat de trend die in het verleden waargenomen werd, zich zal voortzetten in de komende jaren.
• Aan deze raming bij ongewijzigd beleid wordt daarna een beleidsimpact toegevoegd wanneer zich beleidswijzigingen voordoen. De raming van de beleidsimpact steunt op een scala van methoden, waaronder microsimulatiemodellen en historische statistieken. Deze methoden worden zelden tot nooit toegelicht in de begroting.
• Ten slotte worden naast de beleidsimpact ook bepaalde ‘verschuivingen en technische factoren’ geraamd die worden opgeteld bij de ‘baseline voorspelling’. Hierbij gaat het veelal om toevallige ontvangsten of een verschuiving in inning door factoren die ook als toevallig kunnen worden beschouwd.

Is deze methode vergelijkbaar met buitenlandse good practices?

• Ja, de ramingsmethoden gebruikt door FOD Financiën zijn zeer vergelijkbaar met wat in de bestudeerde buurlanden gedaan wordt. In hoofdstuk 2 van het eindrapport bespreken we de vergelijking met de methoden gehanteerd in Duitsland, Nederland, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk. In al deze landen is de raming, net zoals in België, een optelsom van een baseline voorspelling en een raming van de beleidsimpact. Die baseline voorspelling is meestal gebaseerd op de raming van een baseline groei die wordt toegepast op de ontvangsten in het huidige jaar. De baseline groei wordt op zijn beurt geraamd op basis van geprojecteerde macro-economische ontwikkelingen.
• Voor de raming van de impact van beleidsveranderingen vinden we echter wel grote verschillen. Voornamelijk het feit dat in het Verenigd Koninkrijk en in Nederland er een onafhankelijk begrotingsinstituut (resp. the Office for Budget Responsibility en het Centraal Planbureau) instaat om de kwaliteit van dat onderdeel van de ramingen te garanderen, of op z’n minst te bespreken, is een belangrijk verschil met de Belgische praktijk.

Hoe groot zijn de afwijkingen?

• Omdat over- en onderschattingen elkaar compenseren bij het berekenen van een gemiddelde over meerdere jaren, gebruiken we de absolute waardevan de afwijking als indicator van de accuraatheid van de methode.
• Voor de periode 2008-2017 bedraagt dit verschil tussen de ramingen en de werkelijke inkomsten 3,1 miljard voor de initiële begroting (op een totaal van de fiscale ontvangsten van 112,5 miljard in 2017). Deze fout varieert jaar na jaar, maar 2019 was duidelijk een uitschieter: in dat jaar werden de ontvangsten overschat met 13,8 miljard euro in de begrotingsopmaak.
• De afwijkingen in de ramingen gemaakt bij de begrotingscontrolezijnmeestal kleiner dan de afwijkingen in de ramingen van de begrotingsopmaak. De gemiddelde afwijking bedraagt nog slechts 2 miljard. Dit is geen verrassing: tijdens de begrotingscontrole is er recentere informatie beschikbaar. Zelfs de grote overschatting van 13,8 miljard in 2009 werd bij de begrotings­controle teruggebracht tot 5 miljard.

De ramingsfout verschilt sterk tussen de verschillende categorieën van ontvangsten. 

• De fiscale ontvangsten worden niet als één geheel geraamd. Afwijkingen vloeien dus voort uit afwijkingen bij de verschillende categorieën van ontvangsten. Het grootste deel (nl. personenbelasting, vennootschapsbelasting, btw en accijnzen) wordt geraamd met wat de gedesaggregeerde methode wordt genoemd. De naam verwijst naar het feit dat de totale ontvangsten vroeger geraamd werden op basis van één groeivoet, nl. de groei van het bruto nationale inkomen. Maar sinds 1989 worden aparte groeivoeten gehanteerd voor de verschillende belastingontvangsten. Ongeveer 12% van de totale ontvangsten, zoals de roerende voorheffing, registratie- en successierechten, wordt geraamd buiten de gedesaggregeerde methode.
• De absolute relatieve afwijking, dat is de absolute afwijking tussen raming en realisatie uitgedrukt als procent van de gerealiseerde ontvangsten, van de te ramen ontvangsten, is veel groter voor de ontvangsten geraamd buiten de gedesaggregeerde methode. De methode gebruikt voor het leeuwenaandeel van de inkomsten was dus, relatief gezien, accurater. De relatieve afwijking bedraagt:
  • 3,4% binnen en 6,9% buiten de gedesaggregeerde methode (voor begrotingsopmaak);
  • 2,1% binnen en 4,6% buiten de gedesaggregeerde methode (voor begrotingscontrole).
• De ramingen voor de vennootschapsbelasting zijn beduidend minder accuraat. Er is een absolute relatieve afwijking van 14% bij de begrotingsopmaak (en zelfs 56,2% in het crisisjaar 2009), en 10% tijdens de controle.
• Voor de personenbelasting bedraagt de absolute relatieve afwijking slechts 2,3% bij de opmaak en 1,56% bij de begrotingscontrole.
• Voor de btw en accijnzen is dit 3 à 4% bij de opmaak en 2 à 3% tijdens de controle van de begroting.

Gaat de ramingsfout altijd in dezelfde richting? Is er m.a.w.systematisch overschatting of onder­schatting?

• Om na te gaan of de ramingsfout systematisch positief (of negatief) was, gebruikten we het concept ‘bias’ of vertekening.
• Voor alle fiscale ontvangsten samen is er tussen 1990 en 2017 inderdaad sprake van een systematische overschatting. De grote overschatting tijdens crisisjaar 2019 zou dit mee kunnen verklaren. Maar zelfs als we dit jaar uit de analyse weglaten, blijft de systematische over­schatting een feit.
• Deze vertekening is het duidelijkst aanwezig bij btw en personenbelasting (zowel bij opmaak als bij controle).

Kunnen we de afwijkingen tussen raming en realisatie verklaren?

• Uit de aard van de methode volgt dat we vier mogelijke oorzaken kunnen onderscheiden voor verschillen tussen ramingen en realisaties: afwijkingen (1) in de macro-economische voor­spellingen, (2) in de raming van de ontvangsten van huidige jaar of (3) in de raming van de beleidsimpact. Het stuk van het verschil tussen raming en realisatie dat nog niet verklaard is op basis van (1)+(2+(3) is de residuele afwijking en die interpreteren we als volgend uit de methode zelf. Hiermee bedoelen we onder meer de manier waarop de elasticiteiten geschat worden, en welke verklarende macro-economische variabelen worden gebruikt.
• In het rapport hebben we de totale afwijking ontbonden in deze vier onderdelen. We deden dat onder meer door de raming over te doen op basis van de huidige methode maar gevoed met de ex post gekende – en dus ‘juiste’ – informatie over achtereenvolgens het verloop van de macro-economische variabelen, de inkomsten van het lopende jaar, of de beleidsimpact. We vergelen die raming dan met de raming die met de huidige methode gerealiseerd zou zijn met de toen beschikbare informatie.
• Bij wijze van illustratie tonen we in Figuur 1 hieronder dergelijke ontbinding van de afwijking in de ramingen voor de personenbelasting.
  • Het ruitje in de figuur geeft de ramingsafwijking weer. De gekleurde balkjes de verschillende onderdelen. Een niet onbelangrijk deel van de ramingsafwijking is te wijten aan de macro-economische projecties die bijgesteld werden (blauwe staafjes). Ook de rol van de beleidsimpact (groene staafjes) is in veel jaren van groot belang. Deze omvatten ook de zgn. “verschuivingen en technische factoren”. De inschatting van de raming van de huidige ontvangsten is enkel belangrijk bij de begrotingsopmaak. Dat is logisch: bij de begrotingscontrole heeft men al een veel preciezer beeld van de ontvangsten in het lopende jaar.
  • De residuele fout, die de methode ‘an sich’ capteert, is eerder beperkt. Dat betekent dat de gedesaggregeerde methode relatief goed de evolutie van de ontvangsten voorspelt moest ze kunnen beschikken over perfecte ramingen van de beleidsimpact en van de evolutie van de macro-economische variabelen.

• We konden de hierboven geïllustreerde methode niet toepassen voor alle ontvangsten­categoriën over voldoende lange periode (het was niet mogelijk de toen beschikbare informatie te reconstrueren). Maar toch konden we, op basis van analyses over soms kortere tijdsperiodes, de volgende conclusies trekken uit deze ontbinding (wel enkel voor de gedesaggregeerde methode). Als we de beleidsimpact neutraliseren neemt de accuraatheid voor de raming van de totale ontvangsten toe: de absolute relatieve afwijking daalt van 3,29% naar 3,02%. Ook de vertekening neemt af: de gemiddelderelatieve afwijking (waarbij negatieve en positieve afwijkingen elkaar opheffen) daalt van 2,95% in de historische voorspelling naar 1,99% in de baseline voorspelling.

We concluderen:

• dat de voorspellingsmethoden over het algemeen kwalitatief goed zijn.
• dat de voorspellingsmethoden niet fundamenteel afwijken van wat bij de buurlanden gangbaar is.
• dat een groot deel van de geobserveerde afwijkingen moeilijk te vermijden zijn. Ze zijn het gevolg van bijstelling van de macro-economische voorspellingen, en van de onzekere inschatting van het effect van nieuw beleid.
• dat er – zoals ook het Rekenhof aanstipt[1] – meer informatie wenselijk is voor de methoden buiten de gedesaggregeerde methode. Een duidelijke beschrijving van de hier gevolgde methode is meer dan nodig.
• dat de transparantie beter kan, zeker op het vlak van de raming van de beleidsimpact. De methodologie van dit onderdeel van de ramingen wordt niet toegelicht. Dit hindert de evaluatie van deze ramingen.

---

[1] Rekenhof (2017) “Raming van de fiscale ontvangsten – organisatie en processen.” 49 pp.