Waarom de toename van de overheidsschuld door Corona ons niet terug naar de jaren ’80 katapulteert

Op 14 december 2020 publiceerde de Nationale Bank haar prognoses voor de Belgische economie. Ook al waren die wat minder pessimistisch dan oorspronkelijk gevreesd, het feit dat de overheidsschuld toeneemt van 98% van het bbp in 2019 tot 116% in 2020 (en daarna verder tot 120% van het bbp) is voor veel commentatoren reden tot grote bezorgdheid. In zijn editoriaal van 15 december in De Standaard verwoordt Bart Sturtewagen het zo:

De staatsschuld gaat volgens de Bank naar 120 procent van het bbp. In historisch perspectief betekent dat dat alle inspanningen van de jongste dertig jaar door twee tegen­slagen zijn tenietgedaan, de bankencrisis en de corona­crisis

De tekst hieronder is een korte weergave van volgende video, waarin ik twee grafieken bespreek:

In twee figuren (ook hieronder weergegeven) toon ik aan dat dit een te pessimistisch beeld is. De focus op de schuldgraad is onterecht. Er zijn andere redenen om bezig te zijn met uitdagingen wat betreft de overheidsfinanciën, maar een richtpercentage wat betreft de overheidsschuld is daar niet echt bij.

De eerste figuur hieronder illustreert waarop uitspraken zoals die van Sturtewagen gebaseerd zijn. De figuur schetst het verloop van het tekort (in % van het bbp, en gemeten op de vertikale as) en de overheidsschuld (eveneens in % van het bbp, gemeten op de horizontale as) sinds 1970.

verloop van schuldgraad en deficit in % van het bbp tussen 1970 en 2025

Links heb ik een legende toegevoegd met de belangrijkste etappes van dit traject van een halve eeuw “schuld en deficits”. En inderdaad: het punt van 2020 met een schuldratio van bijna 117% en een tekort van meer dan 10% ligt verrassend dicht bij 1985 toen we een schuld van 116% en een tekort van 10,3% optekenden.

Maar in de grafiek hieronder voeg ik daar de rentelasten in % van het bbp aan toe. Ik zet die uit op de horizontale as. En ze vormen, samen met het deficit een tweede oker-kleurig traject.

verloop van schuldgraad, deficit en rentelasten in % van het bbp tussen 1970 en 2025

Daar waar we tot 1993 een tamelijk gelijkaardig verloop zien voor het tweespan deficit+intrestlasten, als voor deficit+schuld lopen de parcours vanaf halfweg de jaren negentig zeer sterk uit elkaar. Zo sterk zelfs dat de ongeziene toename van het tekort in 2020 – nog steeds voorgesteld door de rode pijl – zich afspeelt in een totaal andere zone van de grafiek.

Heel veel economen hebben er al herhaaldelijk op gewezen dat deze uitzonderlijk lage intrestlasten het denkkader dat vele commentatoren nog steeds hanteren om over overheidsschuld te berichten – en dat ze inderdaad overnemen uit de jaren ’80 – onbruikbaar maakt.

Een krimp of een dreun? bbp per hoofd 1846 – 2020

Deze week maakte de Europese Commissie haar economische prognoses bekend voor 2020 en 2021. Voor België voorziet de Commissie een krimp van de economische activiteit van 7,2% (tegenover een groei van 1,4% in 2019), gevolgd door een herstel van 6,7% in 2021. Die krimp is iets minder groot dan het gemiddelde voor de Eurozone, die 7,7% zou bedragen. Op 8 april hadden ons eigen Federaal Planbureau en de Nationale Bank ook een eerste voorlopige raming gegeven: het Belgische bbp zou in 2020 krimpen met 8%, gevolgd door een herstel van +8,6% in 2021. En KBC geeft als basisprognose: -9,5% in 2020 en een fors herstel van +12,3% in 2021.

De commentaren bij dergelijke cijfers zijn eensluitend: dit zijn bloedrode cijfers en door de meesten van ons nooit gezien. Voor Kenneth Rogoff was de financiële crisis van 2008-2009 zelfs maar een kleine opmaat voor de economische catastrofe die we op dit moment meemaken: “The short-term collapse in global output now underway already seems likely to rival or exceed that of any recession in the last 150 years”. Vergelijkingen met de oorlogsjaren duiken steeds vaker op.

In deze blogpost bekijken we of dat ook klopt voor België. We gebruiken daarvoor historische reeksen van het bbp. Ons bbp wordt berekend sinds 1953, maar economische historici zoals collega en KU Leuven emeritus Herman Van der Wee, en op internationaal vlak Angus Maddison reconstrueerden het bbp tot ver in de tijd. Ik gebruik hier een reeks tot 1846 uit Maddison.

Om vergelijkingen te maken over dergelijke lange perioden gebruiken we best het bbp per hoofd van de bevolking, want de bevolking is natuurlijk ook heel erg gegroeid sinds 1846. Dat maakt wel wat verschil. De reeds vermelde krimp in het Belgische bbp van 7,2% wordt een krimp van 7,6% voor het bbp per capita. We drukken alles uit in prijzen van 2015. De waarden van het bbp zijn dus te vergelijken in termen van koopkracht.

Onderstaande grafiek toont de groeivoeten van dit bbp per capita (in prijzen van 2015) sinds 1847. Ik heb daarin de belangrijke recessies gemarkeerd in het rood.

Rogoff heeft gelijk: een recessie van deze omvang kunnen we niet vergelijken met de nochtans zware recessie van 2009 (als gevolg van de financiële crisis van 2008) toen de krimp 2,8% bedroeg. Ook de recessies die nog deel uitmaken van het collectieve geheugen, zoals 1993, 1981 en zelfs deze van 1975 die volgde op de olieschok van 1973-74, lijken rimpelingen in vergelijking met wat we nu meemaken. We moeten terug naar 1942 om een grotere reductie van het bbp per capita te vinden. Toen kromp het bbp per hoofd met 8,3%.

In onderstaande tabel geef ik links de tien slechtste jaren weer wat betreft de groei van het bbp per capita, en rechts de top tien van de groei in bbp. Met de prognose van -7,6% komt 2020 uit als 5de slechtste jaar sinds 1846 (175 jaar dus…). De vier andere jaren met nog veel zwaardere klappen zijn allemaal oorlogsjaren. De keerzijde van deze dreun vinden we rechts. Als het klopt dat we mogen hopen op een – weze het onvolledig – herstel in 2021 van 6,2%, dan situeert ook dit jaar zich in de top tien van de vergelijking. Maar nu wel van de ‘beste’ jaren. Het jaar 2021 staat met 6,2% op plaats zes, en drie van de top vijf landen zijn jaren van heropbouw na de eerste wereldoorlog. Bemerk dat ook drie jaren vlak voor de eerste oliecrisis (nl. 1969, 1970 en 1973) in deze top tien staan.

Groeicijfers (in % dus) verwijzen altijd naar een vertrekbasis. In 2020 produceren we 7,6% minder inkomen dan het jaar ervoor. Maar wat betekent dat in niveau’s zelf van het bbp per hoofd? Dat toon ik in de tweede grafiek. Die toont nog steeds een bbp in referentieprijzen van 2015 (en dus vergelijkbaar in koopkracht). Ook deze grafiek is sprekend.

In 2019 bedroeg het bbp per hoofd 38625€ per jaar. De CORONA-klap zorgt ervoor dat dit in 2020 nog slechts 35680€ bedraagt, of maar liefst 2945€ per hoofd minder. Dat is de uitdrukking van de krimp van 7,6%: per hoofd van de bevolking hebben zullen we dit jaar bijna 3000€ per jaar minder produceren. In feite is dit nog een onderschatting van het verlies. De stippellijn bovenaan rechts toont hoe het bbp per capita zou geëvolueerd zijn tot 2025 moest de gemiddelde groei van de periode 2010-2018 (die 0,74% bedroeg) doorgegaan zijn. In dat geval zou het bbp per hoofd in 2020 gestegen zijn tot 38909€. En de dreun in 2020 is dan een verlies van 3229€ per jaar en per hoofd. Mt de huidige – volgens sommigen te optimistische prognoses – vallen we in één jaar tijd terug tot iets boven het niveau van tien jaar geleden.

Die forse terugval van het bbp per capita in 2020 steekt opnieuw schril af tegenover de ‘rimpelingen’ van de recessies van 1993, 1981 en 1975. Dat zijn korte onderbrekingen van de spectaculaire opgaande curve sinds de tweede wereldoorlog.

In die zin moeten we voor vergelijkbare inzinkingen opnieuw terug naar de eerste helft van de twintigste eeuw. Ook daar zijn de twee diepe kuilen zichtbaar van de twee wereldoorlogen. Maar, en al even opmerkelijk is het nagenoege horizontale verloop van het bbp per capita tijdens het interbellum. Het zorgde ervoor dat mijn grootvader, die 22 was in 1913, de loopgraven aan de IJzer introk met een welvaartsniveau van 6400€ per jaar (dus ongeveer 17% van wat zijn kleinzoon in 2019 genoot). Hij verliet de looppgraven met een welvaartsniveau dat in 1918 maar liefst één derde lager lag (4339€). Maar, nog veel opmerkelijker, toen hij zijn actieve loopbaan had afgesloten en – weliswaar vervroegd, wegens dienst aan de IJzer – op pensioen was in 1943, was het welvaartsniveau na zijn actieve loopbaan, nog steeds lager dan toen hij als jeugdige soldaat de loopgraven introk (nl. 5925€ of iets meer dan 15% van wat zijn kleinzoon in 2019 genoot). Hij kende dus een periode van maar liefst dertig jaar waarin de gemiddelde welvaart, t.g.v. twee wereldoologen en de depressie van het interbellum, met niet één cent was toegenomen.

Deze twee grafieken tonen twee zaken aan: 1) de inzinking die we nu mee maken is inderdaad ongezien voor deze generatie: oliecrisis en financiële crisis verbleken erbij; 2) dat gebeurt weliswaar op een, vanuit historisch perspectief, hoog welvaartsniveau. Maar dat maakt het absolute welvaartsverlies natuurlijk des te groter.

Belgische overheidsschuld als % bbp 1840 – 2020

Niemand twijfelt er nog aan: de Belgische overheidsschuld zal door de CORONA-crisis een flinke sprong omhoog maken. Meestal wordt die schuld uitgedrukt in % van het bbp. En ook al heeft de 100%-grens weinig tot geen economische betekenis, velen vonden het een opsteker dat de schuld van de gezamelijke overheid in België recent terug net onder die 100% terecht gekomen was.

Alle voorspellingen, hoe onzeker ook, laten die 100% schuldratio nu ver achter zich. Het Federaal Planbureau en de Nationale Bank bvb. komen, in een gezamelijke eerste prognose, uit bij een schuldratio van 115% op het einde van 2020. Dat is een stijging met maar liefst 15 procentpunt. Nooit eerder gezien. Echt niet? Of toch wel?

In analyse van cijfers voor de publieke financiën in andere landen verschijnen vaak grafieken met een (heel) lange termijn perspectief (bvb. hier een terugblik tot 1908 voor UK). Maar hoe ziet dit plaatje voor België er uit? Hier is het resultaat:

We tonen hier de overheidsschuld in % van het bbp vanaf 1840. En, net als voor bvb. het UK, maar ook in veel andere landen, springen drie ‘bergen’ in het oog. Dat zijn, niet toevallig natuurlijk, de twee wereldoorlogen, met pieken in de overheidsschuld van 140% na W.O.I en 120% na W.O.II. Telkens viel de schuld daarna terug naar ongeveer 60% (weze het via verschillende strategieën en in heel verschillende economische omstandigheden). De derde ‘berg’, met een piek van meer dan 135% doet zich voor in 1993 en is het eindpunt van een klim, ingezet in 1974 toen de schuld 55% van het bbp bedroeg. In 2008 werd de gestage daling naar ongeveer 87% bruusk onderbroken door de financiële crisis, waarbij de overheidsschuld 6 procentpunt toenam door de redding van de banken, en daarna nog eens 6% door de recessie die erop volgde. En dus waren we weer bij 100.

Aan het rechteruiteinde van de grafiek toon ik drie projecties voor 2020-2025. De eerste is de grijze lijn die de historische gegevens verlengt met de pre-COVID-19 laatste projectie van het Federaal Plan Bureau (hier) in maart 2020. Ze toont hoe, ook zonder CORONA, de overheidsschuld niet verder zou gedaald zijn, maar gestegen tot 104% in 2025.

De eerste stippellijn is een scenario dat ik heb doorgerekend in het Leuvens Economisch Standpunt nr. 176. Het is gebaseerd op de hierboven reeds vermelde eerste inschatting van de bbp-krimp door het Federaal Planbureau en de Nationale Bank in combinatie met enkele eenvoudige bijkomende veronderstellingen. Het doet de schuld eerst stijgen tot 116,5% in 2020 maar daarna daalt die terug lichtjes en loopt dan traag op naar 115%.

De tweede, rode stippellijn is een doorrekening van een combinatie van twee heel pessimistische scenario’s in de vervroegde release van de World Economic Outlook van het IMF: een veel langere crisis in 2020, gevolgd door een tweede uitbraak in 2021. In dat geval zou onze overheidsschuld pijlsnel de hoogte kunnen ingaan (121% in 2020 tot 157% in 2025).