Waarom een vlaktaks nog steeds geen goed idee is

Verschenen op de Opiniepagina van De Morgen op 4 november 2017.

Daar is het voorstel voor een ‘vlaktaks’ weer. Open VLD wil de oplopende aanslagvoeten in de personenbelasting (nu van 25 tot 50%) vervangen door één enkel tarief van 30%. Daarbij twee opmerkingen om het voorstel recht te doen. Eén: het voorstel kadert in een veel bredere hervorming dan enkel maar een herstructurering van de tarieven van de personenbelasting. En twee: een deel van het inkomen blijft vrijgesteld, wat feitelijk neerkomt op een nultarief voor lage inkomens. Daardoor zijn er eigenlijk twee tarieven: 0% en 30%. Dat zorgt ervoor dat men nog steeds meer belastingen betaalt naarmate men rijker wordt. Toch overtuigt het pleidooi van Rutten voor deze vlaktaks niet. En wel om drie redenen.

Ten eerste gaat Rutten er prat op dat het tarief dat ze voorstelt “niet budgetneutraal is”. In mensentaal: het kost handenvol geld, tussen de 15 en 20 miljard euro. Daardoor zouden – aldus Rutten – de argumenten die in de vele studies die al aan de vlaktaks gewijd zijn niet geldig zijn voor haar voorstel, want “iedereen wint”. Degelijke studies leggen inderdaad altijd “budgetneutraliteit” op voor ze een voorstel evalueren. Daar is een goede reden voor. Als de overheid 15 miljard minder inkomsten heeft, dan zal iemand daarvoor opdraaien. Ofwel omdat andere belastingen verhoogd worden, ofwel omdat er bespaard wordt, in welke vorm dan ook. Mijn punt is hier niet dat je niet mag pleiten om het fameuze ‘overheidsbeslag’ omlaag te brengen. Wel dat je dan ook de winnaars en vooral verliezers daarvan in kaart moet brengen voor je een uitspraak doet als ‘iedereen wint’. In die zin is dit voorstel in hetzelfde bedje ziek als de tax shift van twee jaar geleden, waarbij de lasten op arbeid verlaagd werden. Ze werden niet gecompenseerd door een equivalente belastingverhoging of uitgavenreductie. Er werd een gat geslagen van 6 miljard. De ‘tax shift’ is verhullend taalgebruik voor iets wat geen ‘shift’ of verschuiving is, maar gewoon een belastingverlaging. En zolang niet duidelijk is wie daarvoor zal opdraaien, is het beeld van winnaars en verliezers vertekend.

Die beschouwing over de taxshift brengt me bij mijn tweede punt: misschien zal de belastinghervorming zichzelf wel terugverdienen? Ook daar loont het om studies niet zomaar naast zich neer te leggen. Alle studies wijzen uit dat dit terugverdieneffect er wel is, maar dat het heel beperkt is. Zelf schatten wij het terugverdieneffect van de taxshift van twee jaar geleden op ten hoogste 20%. Er blijft dus een kost van 80% van het oorspronkelijke bedrag. Denken dat dit soort maatregelen zichzelf financiert is dagdromen.

Maar het derde tegenargument is het belangrijkste. Er is een goede reden waarom we de tarieven in de personenbelasting laten toenemen met het inkomen. Dat is omdat de progressieve personenbelasting gebruikt wordt om te herverdelen van wie veel verdient naar wie minder verdient. Daarin is het opzet van de personenbelasting trouwens verschillend van de sociale verzekeringen. Daar nemen de premies in principe niet toe met het inkomen. Deze progressiviteit in vraag stellen via een vlaktaks mag. Maar dan gebeurt dat best expliciet. Dat is nu niet het geval. Als je wél wil blijven herverdelen via de personenbelasting dan wijzen alle – Belgische en internationale – studies uit dat de vlaktaks daarvoor een veel te bot instrument is. Als je even veel wil herverdelen via een vlaktaks moet je een heel hoge belastingvrije som instellen. Maar dat is budgettair enkel haalbaar als je het tarief van de vlaktaks ook hoog optrekt (mijn vroegere berekeningen tonen aan: tot zelfs 55%, zie bvb. Tabel 6 in Decoster en De Swerdt 2008). Maar met dit hoge tarief gooi je natuurlijk het kind met het badwater weg. Het zorgt zelfs voor schadelijker economische effecten dan het huidige systeem.

Neen, een vlaktaks is en blijft een achterhaald idee. Dat betekent niet dat een grondige evaluatie van onze personenbelasting niet aan de orde is. Het is de verdienste van het Open VLD-ballonnetje dat dit eindelijk eens gebeurt buiten een begrotingsronde. Zo hoort het, en zo had het al lang moeten gebeuren. Alleen vrees ik dat die grondige doorlichting eerder zal wijzen in de richting van het in vraag stellen van de talloze aftrekken en verminderingen, en van een verdere verlaging van de lasten op arbeid, gecompenseerd door belastingen op bepaalde vormen van vermogensinkomen, dan in de richting van een vlaktaks.

Dromen zijn echt wel bedrog (met W. Sas over het rapport “Financiële stromen in België 2000-2020)

Een ingekorte versie van dit stuk verscheen op de Opiniepagina van De Standaard op 11 juli 2017.

Vorige vrijdag heeft Minister-President Bourgeois onze studie “Interregionale financiële stromen in België van 2000 tot 2020” voorgesteld aan de pers. We hebben die studie uitgevoerd in opdracht van de ‘Studiedienst van de Vlaamse Regering’. Er doen vele cijfers de ronde over de ‘financiële stromen’ van Vlaanderen naar Wallonië (van rond de 5 miljard per jaar, tot maar liefst 16 miljard per jaar). De Vlaamse Regering wou duidelijkheid op basis van objectievere meetmethoden. We hebben de opdracht vorig jaar aanvaard om één reden: onze overtuiging dat het publieke debat erbij wint als we de meetmethode eindelijk eens duidelijk uitleggen. Enkel dan wordt duidelijk wat die financiële stroom wel en vooral niet is.

Uit de manier waarop N-VA communiceert over de conclusies van ons rapport leiden we af dat we (nog) niet geslaagd zijn in onze opdracht. De voorstelling alsof er een jaarlijkse cheque van Vlaanderen naar Wallonië zou gaan, is onjuist. En als Minister-President Bourgeois dagdroomt over ‘wat we allemaal zouden kunnen doen indien die geldstroom niet naar Wallonië zou vloeien, maar in Vlaanderen zou blijven’, dan is het precies dat: dromen.

De door ons berekende financiële stroom is geen enveloppe geld. Het bedrag staat ook niet in één of andere begroting. De berekende financiële stroom tussen de gewesten Vlaanderen, Wallonië en Brussel is een specifieke, politiek gekozen, manier om naar verschillen tussen mensen te kijken. Sommige mensen hebben een hoger inkomen dan anderen en we kiezen er voor om rijken gemiddeld meer belastingen te laten betalen dan mensen met een lager inkomen. Sommige mensen werken, andere zijn werkloos. De eersten betalen sociale bijdragen, de anderen niet. Zij ontvangen een werkloosheidsuitkering. Net zoals gepensioneerden niet meer bijdragen, maar ontvangen. Omdat ze gepensioneerd zijn.

Financiële stromen worden berekend door de betaalde belasting, bijdrage of uitkering voor elke burger te vergelijken met het gemiddelde. Als jij meer betaalt dan het gemiddelde, dan “draag je bij”. Als je minder betaalt dan het gemiddelde, dan ben je “ontvanger”. Door de keuze van ons belasting en sociale zekerheidsysteem zijn er miljoenen kleine financiële stroompjes tussen alle burgers van dit land. Van rijke Vlamingen naar arme Brusselaars, maar ook van rijke Walen naar arme Vlamingen, van rijke West-Vlamingen naar arme West-Vlamingen, enz. In de benadering van ‘financiële stromen tussen de gewesten’ worden die miljoenen micro-stroompjes opgeteld per gewest. Zo komen we, bijvoorbeeld,  tot het resultaat dat de gemiddelde Vlaming jaarlijks 283€ meer personenbelastingen betaalt, en de gemiddelde Waal 272€ minder bijdraagt dan gemiddeld. Dat is wat de financiële stroom tussen de gewesten genoemd wordt. We doen hetzelfde voor de sociale bijdragen (gemiddeld draagt de Vlaming €402 meer bij), en voor de sociale uitkeringen . In 2017 komen we zo tot een financiële stroom van 6,3 miljard euro die Minister-President Bourgeois blijkbaar doet dromen.

Deze droom is bedrog. Want hoe kunnen we die financiële stroom laten verdwijnen? Ten eerste door voor een ander belastingsysteem te kiezen. In plaats van de betaalde belasting te laten toenemen met het inkomen, betaalt iedereen hetzelfde bedrag. Er zullen dan geen stromen meer zijn in de personenbelasting. Niet tussen het gemiddeld rijkere Vlaanderen en het gemiddeld armere Wallonië. Maar ook niet tussen rijke en arme Vlamingen.

Weinigen nemen het voorstel van een forfaitaire belasting ernstig. Dat toont aan dat men het huidige progressieve systeem van personenbelasting verkiest. Maar dit betekent natuurlijk dat de berekening van financiële stromen door ze te vergelijken met het gemiddelde sowieso een politieke keuze is. Zouden we dan niet beter als ijkpunt de bestaande personenbelasting gebruiken i.p.v. te vergelijken met het gemiddelde? Misschien wel. Maar… dan zijn er sowieso geen financiële stromen meer. Net dezelfde redenering kan opgezet worden voor de sociale bijdragen en de sociale uitkeringen. Als we ze afzetten, niet tegenover de gemiddelde sociale bidjrage, of tegenover de gemiddelde sociale uitkering, maar wel tegenover de redenen waarom we de sociale zekerheid hebben opgezet, dan verdwijnen de financiële stromen.

Een tweede manier om de transfers weg te krijgen is dat Vlaanderen gemiddeld even arm wordt als Wallonië (of een even lage tewerkstellingsgraad kent), of dat Wallonië gemiddeld even rijk wordt (of een even hoge tewerkstellingsgraad bereikt). In het eerste geval zal Minister-President Bourgeois zeker niet over extra middelen beschikken. In het tweede geval misschien een klein beetje door afgeleide affecten van een veel betere economische situatie. En daar zijn Vlamingen én Walen mee gebaat. Maar in geen geval ligt er ergens een enveloppe van 6,3 miljard € te wachten.

Er is nog een andere manier om de droom van Minister-President Bourgeois te lezen. Sommigen berekenen de financiële stromen door na te gaan hoeveel Vlaanderen zou mogen of kunnen uitgeven, als het over alle belastingen en bijdragen zou beschikken betaald door mensen die in Vlaanderen wonen. We hebben ook dit – al even politieke perspectief – mee opgenomen in alle berekeningen in de studie. Maar het is van twee dingen één: als dit het verkozen perspectief is, dan bedraagt de financiële stroom 5,6 miljard (of 863€ per hoofd), en geen 7 miljard. Maar blijkbaar was er slechts één leidraad bij de N-VA-lezing: het bedrag moest zo hoog mogelijk zijn.

De kinderbijslaghervorming en het effect op armoede in vijf vragen

1. Hoe zien de kinderbijslagen eruit nu en na 1/1/2019?

Situatie vóór 1/1/2019 Vanaf 1/1/2019
 
  Kind geboren
vóór 1/1/2019
Kind geboren
vanaf 1/1/2019
Basistoeslagen: Bedragen stijgen sterk
in de rang
Blijft behouden Gelijk bedrag per kind
= pijler 1
Leeftijdstoeslagen: Stijgt met leeftijd Blijft behouden /
Sociale toeslagen: Langdurig werklozen, gepensioneerden, zieken en invaliden, en alleenstaanden met een laag inkomen Uitbreiding naar alle gezinnen beneden de inkomensgrens Nieuwe sociale toeslagen, met toename in de rang

 

= pijler 2
(hoort ook zorgtoeslag bij)

Geboortepremie: Hoger bedrag voor 1e kind dan volgende / Elk kind 1100 €
Schoolpremie: Klein bedrag, loopt op met leeftijd Overgang naar
nieuw systeem
Lagere bedragen, maar hogere bedragen
tussen 3 en 5 jaar
= universele participatiepremie
Schooltoelagen: Gezinsgemoduleerde inkomens­grenzen Overgang naar
nieuw systeem
Verhoogde bedragen & verbreding van de grenzen
= selectieve participatiepremie

2. Hoe berekenen we de impact van de hervorming van de kinderbijslag?

  • We simuleren het effect op het beschikbaar inkomen van een representatief staal van de bevolking (de SILC-enquête).
  • Voor alle gezinnen in de steekproef berekenen we het beschikbaar inkomen voor de verandering van het beleid, en het beschikbaar inkomen na de verandering. Het verschil tussen beide is winst of verlies t.g.v. de hervorming.
  • De nulmeting legt vast wat we verstaan onder het systeem “voor de hervorming”.
  • We maken een onderscheid tussen twee groepen gezinnen: enerzijds alle “bestaande” gezinnen, anderzijds “nieuwe” gezinnen met enkel maar kinderen die geboren zijn na 1/1/2019.
  • Om de armoede te meten gebruiken we de armoedegrens die vastgelegd is op 60% van het mediaan equivalent inkomen. We gebruiken de OESO-equivalentieschaal om het beschikbaar inkomen aan te passen voor gezinsgrootte.
  • Armoede-incidentie meet hoeveel gezinnen een beschikbaar inkomen hebben dat onder de armoedegrens valt. De armoedekloof meet hoe ver het inkomen onder de grens ligt.

3. Waarin verschilt onze studie van de studie van het CSB?

  • We maken gebruik van dezelfde techniek van microsimulatie, zoals hierboven besproken.
  • We gebruiken administratieve bronnen om de SILC gewichten aan te passen. Daardoor kunnen we de SILC-informatie beter afstemmen op de veel nauwkeuriger admini­stratieve informatie.
  • We nemen ook de effecten van de hervorming van de schooltoelagen mee op (de selectieve participatietoeslagen)
  • We gebruiken 2016 als basisjaar.

4. Neemt de armoede toe of af?

  • We maken een onderscheid tussen de armoede-incidentie en de armoedekloof.
  • De armoede-incidentie, dat is het % van de bevolking dat onder de armoedegrens leeft, neemt licht af.
    • Ze daalt met 0,9 procentpunt voor de nieuwe gezinnen: in de nulmeting zijn 8,6% van deze gezinnen arm, met de nieuwe regeling zijn dat er 7,7%. Het effect verschilt per gezinstype en is meest uitgesproken voor gezinnen met één kind. Voor de bestaande gezinnen is de daling beperkt tot 0,5 procentpunt.
    • In absolute cijfers komt dit erop neer dat van de 118407 kinderen die onder de armoedegrens leven, er 3588 (of 3%) uit de armoede getild worden als we de berekening doen voor bestaande gezinnen; en 10764 (of 10%) als we de berekening doen alsof alle gezinnen “nieuwe gezinnen” zijn.
    • Op gezinsniveau leven er in de nulmeting 81113 gezinnen onder de armoedegrens. Dat aantal daalt door de hervorming met 4577 (of 6%) als we ze beschouwen als bestaande gezinnen, en met 12601 (of 17%) als we ze beschouwen als nieuwe gezinnen.
  • De armoedekloof meet hoe ver het gemiddeld inkomen van een arm gezin onder de armoedegrens ligt en bedraagt 471 euro per maand in de nulmeting. De armoedekloof daalt: arme gezinnen zullen minder arm zijn als gevolg van de hervorming. De armoedekloof neemt af met 63 euro voor nieuwe gezinnen en met 55 euro voor de bestaande gezinnen. Ook hier verschilt het effect per gezinstype.

5. Zijn alle vragen beantwoord?

  • Neen, we hebben bijvoorbeeld geen gemengde gezinnen gesimuleerd: gezinnen met kinderen geboren voor én na de hervorming.
  • Voor sommige subgroepen is de samplegrootte te klein om statistische verbanden te onderzoeken.
  • We hebben het effect op de werkincentieven nog niet geanalyseerd. Selectiviteit heeft daar een invloed op.

Het akkoord over de financieringswet is geen lijk uit de kast

Co-auteur: Willem Sas (doctoreert over ‘Fiscal Federalism’ aan de KU Leuven)

In een recent uitgebrachte studie (Decoster en Sas, 2012) analyseren we de nieuwe financieringswet. We betreuren dat onze studie in een groot deel van de berichtgeving gekaderd werd in de vraag of “N-VA nu gelijk had met hun kritiek”. Daarover gaat de studie niet. Het is op zich al erg dat de vraag in Terzake aan Wouter Beke “of er nu nog lijken uit de kast zullen vallen” haaks staat op de conclusie van onze studie. Maar minstens even erg is dat ze een “framing” verraadt die het moeilijk, zoniet onmogelijk maakt resultaten van onderzoek te populariseren en bruikbaar te maken voor het publiek debat.

Daarvoor zien we twee redenen. Ten eerste worden we niet geholpen door media die alles in het keurslijf van “winnaar-verliezer” willen proppen. We hebben het hier dan niet over de budgettaire winst of verliesrekening voor de diverse overheden. Wel over de voorstelling, in sommige media niet zonder enig leedvermaak, dat er door onze studie plots iemand ‘ongelijk’ zou hebben. Om het met het adagium van de Financial Times te zeggen: wij hebben deze analyse gemaakt ‘without fear, and without favour’. Het is écht een verschraling van het publiek debat de resultaten voor te stellen als de uitslag van een voetbalmatch.

Ten tweede hebben we weer eens onderschat hoe moeilijk het is om duidelijk te maken dat wetenschappers geen sluitende antwoorden geven en ook niet moeten geven. Wij hebben niet voorspeld dat Vlaanderen verlies zal lijden met de nieuwe financieringswet. We hebben geprobeerd bloot te leggen wat de belangrijke parameters zijn die de toekomstige inkomstenstromen zullen bepalen. Daar helderheid over scheppen is van groot belang voor de politieke en publieke discussie buiten het gesloten cenakel van de onderhandelaars. We kennen de aversie voor nuance in een dergelijk politiek gevoelig debat. Maar dat kan nooit een reden zijn om de nuance zelf achterwege te laten. We doen hier nog een poging.

In de studie beantwoorden we twee vragen: (1) Biedt de nieuwe financieringswet een antwoord op de vooraf geformuleerde (politieke) verzuchtingen? (2) Zo ja, worden de onvermijdelijke verliezen en winsten volgend uit het nieuwe systeem bij alle betrokken partijen beperkt tot een minimum? Ons antwoord op beide vragen is positief. We vinden de hervorming dan ook een goede her- vorming. We hebben de eerste vraag verder uitgespit als volgt.

Nam de fiscale autonomie toe? Ja, en fors. Voor de Gewesten is de fiscale autonomie toegenomen van 8,8 miljard naar 19,6 miljard €. Van de totale inkomsten voor de Gewesten is nu 74,5% afkomstig uit eigen belastingen, daar waar dat voorheen 43% bedroeg.

Is er (nog) perverse en/of excessieve solidariteit? Neen. Ten eerste werd de ‘ontwikkelingsval’ – waarbij een armere regio er geen belang zou bij hebben om het beter te doen – uit de nieuwe financieringswet verwijderd. En voor hen die vonden dat het solidariteitsmechanisme te genereus was: het is nu beperkter in omvang. Berekend voor 2012 daalt de solidariteitsterm voor Wallonië van 241 € per hoofd naar 190 €; voor Brussel van 295 € naar 232 €. Op dit vlak nam de responsabilisering wel degelijk toe.

Vanwaar dan onze vaststelling dat de responsabilisering licht is gedaald? Dat komt omdat responsabilisering soms ook uitgedrukt wordt als de hoeveelheid regionale inkomsten die afhangen van de economische prestaties van een regio (de ‘juste retour’). We benadrukken in onze studie dat die vorm van responsabilisering al hoog lag in de oude financieringswet (62.5%). We gaan dus niet akkoord (vroeger niet, en nu nog niet) met de stelling dat het oude systeem onvoldoende responsabiliseerde. In ieder geval, in de nieuwe financieringswet verhoogt het overgehevelde arbeidsmarktbeleid de zo gedefinieerde responsabilisering sterk wanneer men het uitdrukt in miljarden. Alleen in procent uitgedrukt daalt de responsabilisering licht. Dat komt omdat het grootste stuk van de nieuwe overgedragen bevoegdheden naar de Gemeenschappen gaat. Die worden niet gefinancierd op basis van economische prestaties zoals de Gewesten, maar hoofdzakelijk op basis van bevolkingsaantallen. We leggen in onze tekst met nadruk uit waarom we vinden dat er grenzen zijn aan de ‘juste retour’ benadering. We geven goede redenen waarom niet alles verdeeld moet worden met de sleutel van de personenbelasting, en hebben daarom altijd gepleit dat het evenwicht tussen ‘juste retour’ en ‘behoeften’ behouden blijft. We vinden het positief dat dit zo blijft in de nieuwe financieringswet.

In de berichtgeving kwam bovenstaande evaluatie slechts heel beperkt aan bod. Dat vinden we jammer. Temeer omdat dit gebeurde door één paragraaf van onze studie over te belichten (de laatste). Daarin onderzochten we hoe de onderhandelaars ervoor gezorgd hebben dat ze die belangrijke, door Vlaanderen gewenste, hervormingen konden doorvoeren zonder sommige betrokken partijen zwaar in het verlies te duwen. Deze voorwaarde werd door alle betrokken partijen, ook de N-VA, onderschreven, en we vinden dat men daar met brio in geslaagd is.

Onze simulaties bevestigen wat ook de onderhandelaars al wisten: de mate waarin de opbrengst van de personenbelasting groeit als de economie groeit (de elasticiteit) speelt een cruciale rol. Maar ongeacht de elasticiteit is het verschil in winst of verlies tussen de regio’s onderling verwaarloosbaar. De uitspraak van De Wever toen het akkoord bekend werd “de Vlaming is armer wakker geworden”, met de suggestie dat de transfers naar Wallonië toenemen, blijft daarom flagrant fout. Enkel het Brussels Gewest wint, en de vraag hoeveel extra financiering Brussel daad- werkelijk nodig heeft komt in onze studie niet aan bod.

De Vlaming is ook niet armer geworden om een tweede, belangrijke reden. In een scenario met een lagere elasticiteit dragen Vlamingen en Franstaligen bij tot de vrijwaring van de federale financiën. Maar diezelfde Vlaamse en Waalse/Franstalige burgers maken natuurlijk zelf ook deel uit van de federatie, die hun pensioenen uitkeert, de sociale zekerheid garandeert en belangrijke publieke goederen verstrekt. Eventueel regionaal verlies kan in die zin dus nooit losgekoppeld worden van de winst geboekt door de federale overheid. Te meer omdat de vergrijzing harder zal toeslaan in Vlaanderen. Door dit keer op keer toch te doen, riskeert men opnieuw een verarming van het publieke debat. En dat is zeker een verlies.

Deze opinie verscheen in De Standaard op 19 januari 2012. 

[Download this opinion]

Het akkoord over de financieringswet is een goed akkoord

Co-auteur: Willem Sas (doctoreert over ‘Fiscal Federalism’ aan de KU Leuven)

Ook na het akkoord over BHV overheerste scepsis over de verdere slaagkansen van de regeringsonderhandelingen. ‘Een akkoord over de Financieringswet, dat zou pas een zware dobber worden’, zo redeneerde men. Want, ‘dat gaat over geld, heel veel geld’. En zie, ook dat is nu gelukt. Dat is meteen ook de belangrijkste verdienste: in de praktijk aantonen dat aan politiek doen iets anders is dan herhalen dat ‘niets nog werkt’, maar hard labeur om tegenstrijdige belangen en opvattingen te vertalen in beleid. Daarom is er voor ons weinig discussie: na 468 dagen, gegeven de polarisatie, en gegeven de internationale economische toestand, is het absoluut goed dat er een akkoord is. Maar is het ook een goed akkoord?

Een goede of geslaagde hervorming steunt op twee pijlers: enerzijds behoud je wat goed is en werkt; anderzijds probeer je te verbeteren wat mank loopt of niet meer aangepast aan nieuwe omgevingen. Met wat we nu weten over de nieuwe Financieringswet (en dat zijn zeker nog niet alle technische details of parameters), zijn wij van oordeel dat het akkoord op beide punten slaagt. Waarom? Ten eerste behoudt men in de hervormde wet de goede zaken uit de vorige. Zoals in alle federale landen probeerde de financieringswet, van bij haar conceptie in 1989, twee criteria te rijmen om te bepalen hoeveel geld er naar de gewesten en gemeenschappen vloeit. Enerzijds is er het ‘verdienste’-criterium: geldstromen hangen af van (economische) prestaties van de regio. Een mogelijke maatstaf daarvoor zijn de opbrengsten van de personenbelasting. Als men dit criterium gebruikt krijgt een regio die meer bijdraagt aan de federale kas, ook meer terug via haar enveloppe (of dotatie). Vandaar de benaming ‘juste retour’. Anderzijds is er een ‘behoefte’-criterium: niet prestaties maar daadwerkelijke regionale noden bepalen dan hoeveel een gewest of gemeenschap krijgt. Maatstaven hiervoor zijn, bijvoorbeeld, bevolkings- of leerlingenaantallen. Het drukt de politieke keuze uit dat een inwoner in een federaal land, voor bepaalde zaken, recht heeft op dezelfde diensten, ongeacht waar hij woont. Als we vinden dat een Nederlandstalige jongere dezelfde onderwijskansen moet hebben als een Franstalige, dan komen we een vast bedrag per hoofd overeen en vermenigvuldigen dat met het aantal schoolgaande jongeren.

In de oude financieringswet maakte men de verstandige keuze om beide criteria te gebruiken. Gewestelijke bevoegdheden, die meer aanleunen bij economische factoren, werden hoofdzakelijk gefinancierd aan de hand van het ‘verdienste’-criterium. Gemeenschapsbevoegdheden, zoals onderwijs, kregen middelen hoofdzakelijk toegewezen op basis van het ‘behoefte’-criterium. De juiste dosering van de twee criteria is vanzelfsprekend een politieke keuze.

De nieuwe financieringswet behoudt de mix van beide criteria, en dat is een goede zaak. Wel vervangt men het ‘juste retour’-mechanisme van de dotaties, door fiscale autonomie. Dat wil zeggen dat de gewestelijke dotaties vervangen worden door een eigen regionale personenbelasting. Dit komt tegemoet aan de hoofdzakelijk Vlaamse politieke eis voor meer regionale fiscale autonomie. Deze regionale inkomstenbelasting neemt de vorm aan van ‘uitgebreide’ regionale opcentiemen, en daarbij is het bijvoeglijk naamwoord niet zonder belang. In de meeste gevallen is een opcentiem (bvb. de gemeentelijke) één proportionele verhoging van de belasting die door een andere overheid geheven wordt. Maar in dit geval slaat het adjectief ‘uitgebreid’ op de mogelijkheid om de opcentiemen zelfs te laten verschillen per inkomensschijf. Daarmee komen we trouwens dicht bij de door N-VA gevraagd ‘split-rate’.

De invloed van de voor Vlaanderen voordelige sleutel van de personenbelasting wordt ook nog verder versterkt. Hij wordt nu immers ook toegepast op het belangrijke bedrag (meer dan 4 miljard) van de nieuwe dotatie voor ‘tewerkstellingsbeleid’ die overgedragen wordt. Als men het huidige gebruik van die middelen regionaal opsplitst komt men aan 53% voor Vlaanderen, en 34% en 13% voor respectievelijk Wallonië en Brussel. Door die middelen nu volgens personenbelasting te verdelen, krijgt Vlaanderen 63,4%, Wallonië 28% en Brussel 8,6%. We denken dat een behoeftencriterium (nl. ‘gebruik’) hier misschien zelfs meer aangewezen was. Maar in elk geval is hier sprake van een serieuze transfer naar Vlaanderen, en niet omgekeerd.

Goed nieuws tot dusver. Maar zijn ook de pijnpunten uit de vorige Financieringswet aangepakt? Inderdaad. De fameuze ‘perverse’ effecten worden weggewerkt. Ten eerste was het, weliswaar in theorie, mogelijk dat een regio die goed presteert en rijker wordt (lees: Wallonië of Brussel zien hun belastbaar inkomen stijgen), per saldo minder ontving uit de Financieringswet. Deze ‘ontwikkelingsval’ werd veroorzaakt door het specifieke solidariteitsmechanisme: armere regio’s kregen iets extra. Deze angel werd verwijderd. Het nieuwe solidariteitsmechanisme garandeert dat er geen ‘ontwikkelingsval’ meer kan optreden. Elke regio heeft er nu altijd belang bij goed te presteren. Bovendien is ook het bedrag van die solidariteit afgenomen.

Daarnaast was er een tweede ‘pervers’ effect. Het rijkere Vlaanderen betaalt per inwoner meer personenbelasting dan de andere twee gewesten. Maar toch ontving het Vlaams Gewest (niet de Gemeenschap!) per hoofd van de bevolking minder dan Wallonië. Daar was de ‘negatieve term’ voor verantwoordelijk. Dat is een (groot) bedrag dat de gewesten jaarlijks moesten terugstorten aan het federale niveau omdat ze in 2002 belastinginstrumenten ter beschikking kregen die vroeger federaal waren, maar men toen de dotaties niet wou aanpassen. Het bedrag van de terugstorting werd historisch vastgeprikt en was daardoor één van de hoofdschuldigen voor het gebrek aan transparantie van de financieringswet. Welnu, die vermaledijde negatieve term wordt nagenoeg volledig afgeschaft. Ook dat is een uitstekende zaak.

Achteraf gezien speelde de negatieve term sterk in het voordeel van Wallonië. Door de afschaffing ervan gaat Wallonië er relatief op achteruit. Ze ontvangen ook minder uit het solidariteitsmechanisme, en zeker de verdeling van de nieuwe dotatie ‘werk’ is sterk in het voordeel van Vlaanderen. Om dit politiek haalbaar te maken wordt het verlies, dat er onvermijdelijk komt, verteerbaar gemaakt via een overgangsmechanisme. Dit komt neer op een tijdelijke compensatie die ervoor zorgt dat geen enkel regio of gemeenschap verliest op het moment dat de nieuwe wet in werking treedt. Die compensatie erodeert trouwens doorheen de jaren, aangezien ze niet geïndexeerd wordt. En over tien jaar begint ze trouwens volledig uit te doven. Dit een nieuwe ‘transfer’ noemen, zoals De Wever doet, getuigt van kwade trouw en is manifest onjuist. Er komt helemaal niets bovenop voor Wallonië. Wel integendeel. Hun ‘inlevering’ staat onomkeerbaar vast, maar ze krijgen wat uitstel om zich aan de nieuwe budgettaire situatie aan te passen.

Deze opinie verscheen in De Morgen op 26 september 2011.

[Download this opinion]

Nota Di Rupo: een stevige bodem

Co-auteur: Willem Sas (wetenschappelijk medewerker aan Centrum voor Economische Studieën van de KU Leuven)

De nota Di Rupo doet op een gedetailleerde en doordachte manier voorstellen om heel veel politieke knopen te ontwarren. Als de nota een kans wilde maken om eindelijk perspectief te bieden op de vorming van een regering, dan moest ze minstens in het luik Financieringswet een antwoord bieden op – al dan niet terechte – Vlaamse verzuchtingen. Om de N-VA-afwijzing te beoordelen houd ik er hier twee tegen het licht: meer fiscale autonomie verwerven, en de zogenaamde “perverse” effecten uit de Financieringswet halen.

Laat me beginnen met de “perverse” effecten. Daarover laat de nota Di Rupo weinig twijfel bestaan: ze verdwijnen. We schrijven perverse effecten. In meervoud dus, omdat het begrip de laatste jaren in twee verschillende betekenissen werd gebruikt, die zeker niet samenvallen. De oorspronkelijke betekenis van “pervers effect” verwees naar het volgende. Doordat Vlaanderen rijker is, betaalt het per inwoner meer inkomstenbelasting dan de twee andere gewesten. Na toepassing van de financieringswet echter, kon het zijn dat het Vlaams Gewest per hoofd van de bevolking minder ontving dan Wallonië (maar meer dan Brussel). De reden van deze “perverse” omkering lag in wat de “negatieve term” genoemd wordt. Dat is een (groot) bedrag dat de gewesten moeten terugstorten aan het federale niveau omdat ze in 2002 over meer fiscale autonomie gingen beschikken via eigen belastingen die vroeger federaal waren. Die terugstorting werd geregeld op een manier die nogal verstard was, want vastgeprikt op de belastingopbrengsten uit 2001. Achteraf gezien was de negatieve term sterk in het voordeel van Wallonië, en sterk in het nadeel van Brussel.

Vaststelling 1: die vermaledijde negatieve term wordt – zo goed als – afgeschaft.

De laatste jaren verschoof de betekenis van “pervers effect” in de Financieringswet gaandeweg naar iets anders. In theorie is het mogelijk dat een regio die goed presteert en rijker wordt (lees: zijn belastbaar inkomen ziet stijgen), per saldo minder ontvangt uit de Financieringswet. Dat komt door het solidariteitsmechanisme uit de Financieringswet. Dat geeft een extraatje aan de arme regio’s. Dat extraatje wordt betaald door de federale overheid en bedroeg in 2010 834 miljoen voor Wallonië en 285 miljoen voor Brussel. De mogelijkheid dat een goed presterend Wallonië of Brussel de facto minder zouden kunnen ontvangen (de zogenaamde “ontwikkelingsval”) wordt volgens mij aan Vlaamse kant overdreven sterk benadrukt. Het is en blijft slechts een theoretische mogelijkheid die zich enkel in heel bijzondere omstandigheden zou kunnen voordoen (bvb. als de groei in Vlaanderen helemaal zou stilvallen). Maar belangrijker is, dat deze mogelijkheid in feite niets te maken heeft met “solidariteit” op zich, maar wel met de specifieke manier waarop de solidariteit geregeld was in de Financieringswet. Academici en studiediensten hadden het dan ook niet moeilijk om de laatste jaren voorstellen te formuleren voor een beter solidariteitsmechanisme in de Financieringswet: een mechanisme dat garandeert dat er geen “ontwikkelingsval” kan optreden. Welnu, het is een dergelijk voorstel dat in de nota Di Rupo staat.

Vandaar vaststelling 2: ook het pervers effect in de tweede betekenis van het woord verdwijnt uit de Financieringswet en doet precies waar Vlamingen al zo lang op hameren.

Net daarom vond ik de weergave van dit aspect uit de nota Di Rupo heel vertekend in het artikel “Tekst van Di Rupo bevat veel dubbele bodems” in deze krant van 6 juli. Het argument in dat artikel dat er ook een “sokkel” wordt ingevoerd, en “daardoor alles bij het oude blijft” snijdt geen hout. Die “sokkel” tast op geen enkele manier de kwaliteit aan van het voorstel van solidariteitsmechanisme, nl. dat er zeker geen ontwikkelingsval meer is. Die sokkel dient enkel om de invoering van dit betere mechanisme ook politiek aanvaardbaar te maken en daar is niets mis mee. Laat me tenslotte opmerken dat het nieuwe solidariteitsmechanisme ook expliciet horizontaal is. Daarmee bedoelt men dat de rijkere regio betaalt aan de armere. In de huidige Financieringswet is dat niet zo, maar was het vertikaal georganiseerd: het federale niveau hoest de solidariteit op. Het mechanisme horizontaal maken was een expliciete vraag van N-VA, om de ermee gepaard gaande transfer duidelijker zichtbaar te maken.

De vraag naar meer fiscale autonomie wordt in de nota Di Rupo beantwoord met “uitgebreide” opcentiemen. Het bijvoegelijk naamwoord is hier belangrijk. Voor voorstanders van een eigen regionale inkomstenbelasting waren opcentiemen altijd uit den boze. Ze wilden eigen regionale tarieven. Hebben ze dan op dit vlak recht van klagen? Wel, eigenlijk ook niet. In de meeste gevallen zijn opcentiemen een proportionele verhoging van de belasting die door een andere overheid geheven wordt (bvb. die voor de gemeenten). Maar het adjectief “uitgebreid” in het voorstel van Di Rupo (en eigenlijk ook al in de voorstellen van Beke) slaat op de mogelijkheid om de opcentiemen te laten verschillen per inkomensschijf. Daarmee komen we wel heel dicht bij een ‘split-rate’. Alleen wordt het niet zo genoemd. Die ‘uitgebreide opcentiemen’ zijn dan ook nog eens onbeperkt in omvang. Fiscale autonomie à volonté dus.

Vandaar mijn vaststelling 3: de nota Di Rupo geeft wel degelijk een antwoord op de vraag naar meer fiscale autonomie.

De enige beperking die voorgesteld wordt bestaat erin dat men de progressiviteit van het belasting- systeem niet mag verminderen. Zij die nu de nota Di Rupo afwijzen hebben dit principe heel expliciet onderschreven toen zeven partijen in september 2010 samenzaten rond de Financieringswet. Concreet wil het zeggen dat, als een regio haar belastingen verlaagt via haar regionale opcentiemen, armeren minstens even veel moeten profiteren als rijkeren. En als het om een belastingverhoging gaat, dan mag die voor armen niet groter zijn dan voor rijken. Als men erover valt dat men die progressiviteit niet mag verminderen, dan had men dat veel beter in een veel vroeger stadium duidelijk gemaakt.

Deze drie vaststellingen doen mij besluiten dat de nota Di Rupo, wat de voorstellen rond de Financieringswet betreft, in heel grote mate tegemoet kwam aan de belangrijkste vragen en opmerkingen die vanuit Vlaamse hoek al jaren gemaakt worden: haal er de anomalieën of perverse effecten uit, en geef ons meer fiscale autonomie. Ik zie helemaal geen dubbele bodem onder deze voorstellen. Wat ik wel lees in de N-VA-reactie van gisteren is wazig taalgebruik (zoals het woord “oversolidariteit”) dat steeds minder verhult waar het bij de hervorming van de Financieringswet echt lijkt over te gaan: meer Vlaamse centen binnenkrijgen.

Waarom is dit een beter solidariteitsmechanisme?

De kritiek op het huidige solidariteitsmechanisme in de Bijzondere Financieringswet lag er in hoofdzaak in dat er een “ontwikkelingsval” mogelijk was. Daarmee bedoelt men dat als een regio rijker wordt, die regio in sommige gevallen minder dotatie krijgt. We illustreren dat in onderstaande figuur. Op de horizontale as staat het tijdsverloop, op de verticale as de inkomsten van het gewest per hoofd van de bevolking, gekregen vanuit de financieringswet. Om de ontwikkelingsval te genereren moeten we nogal specifieke veronderstellingen maken. Bijvoorbeeld dat Vlaanderen helemaal niet groeit, Wallonië aan 2%, en Brussel ook helemaal niet. We veronderstellen dat de belastingontvangsten proportioneel meegroeien met de economische groei. De figuur maakt duidelijk dat het effect van deze uitsluitend Waalse groei ertoe leidt dat ze de eerste jaren minder krijgen uit de gewestelijke dotatie. Dat is nu net de “ontwikkelingsval”. Ook Vlaanderen krijgt trouwens minder in dit scenario. Omdat Brussel verder achterblijft op de twee andere regio’s krijgen ze meer per inwoner.

Blog: Di Rupo (1)
Figuur 1: De ontwikkelingsval in de huidige financieringswet

We herhalen: de omgeving waarin we een ontwikkelingsval kunnen genereren is en blijft eerder uitzonderlijk. Maar anderzijds is er natuurlijk ook geen reden waarom we dit euvel niet zouden vermijden. Samen met Philippe Van Parijs deden we een voorstel voor een beter solidariteitsmechanisme, dat deze ontwikkelingsval vermijdt (het LOVANIUM-voorstel). We hebben het geformuleerd op basis van twee begrippen die in de discussie over de financieringswet steeds weer opduiken: solidariteit enerzijds, en responsabilisering anderzijds. Responsabilisering (laten we dit R noemen) werd in ons voorstel heel simpel voorgesteld: een regio krijgt de personenbelasting die op haar grondgebied geïnd wordt volledig terug. Solidariteit (S) bestaat er in ons voorstel uit dat we de belasting per inwoner gelijk maken over heel het grondgebied van de federatie. De rijke regio’s moeten dus afstaan aan de armere regio’s tot het gemiddelde gelijk wordt. Welnu, ons voorstel voor een solidariteitsmechanisme komt erop neer dat wat een regio ontvangt een gewogen gemiddelde is van R en S:

Dotatie regio = λ . S + (1-λ) .R

Als λ=0, dan telt enkel de eigen belastingopbrengst (ook wel ‘Juste Retour’ genoemd) en is er geen solidariteit. Als λ=1 , dan maken we de ontvangsten per hoofd van de bevolking in alle regio’s gelijk. Elke λ tussen nul en één is een an- dere keuze voor hoeveel gewicht we willen geven aan solidariteit en hoeveel aan eigen verantwoordelijkheid voor belastingopbrengsten. We zouden bijvoorbeeld λ=0,80 kunnen kiezen. Dit voorstel heeft twee belangrijke troeven. Ten eerste is het “smooth”. Dat betekent dat er geen ontwikkelingval meer is. In figuur 2 doen we net dezelfde simulatie als in figuur 1, maar nu met het LOVANIUM-solidariteitsmechanisme, waarbij we λ gelijk aan 0,80 gekozen hebben. Als Wallonië groeit, krijgt Wallonië altijd meer inkomsten, en is er ook geen enkel ander regio de dupe van. Net wat we wilden toch?

De tweede troef ligt in de helderheid waarmee de echte politieke keuze van solidariteit tot uiting komt. Uiteindelijk moet er enkel over de λ gediscussieerd worden.

Het solidariteitsmechanisme in de nota Di Rupo is niets anders dan dit LOVANIUM-solidariteitsmechanisme, met een λ gelijk aan 0,80. Vindt men dit “te veel solidariteit”, dan hoeft men maar de factor λ te verlagen.

Blog: Di Rupo (2)
Figuur 2: Het solidariteitsmechanisme zoals voorgesteld in de nota Di Rupo

In de nota Di Rupo wordt er naast het nieuwe solidariteitsmechanisme ook nog een “sokkel” ingevoerd. Dat is een vast bedrag dat ervoor zorgt dat geen enkele regio bij de invoering van dit nieuwe mechanisme verliest. Een compensatie dus, om ervoor te zorgen dat de invoering van dit betere systeem ook politiek haalbaar is. In tegenstelling tot wat in De Standaard beweerd werd zorgt dit er niet voor dat “alles bij het oude blijft”. Die sokkel verandert immers niets aan de oplopende lijnen in figuur 2 hierboven. Hij verschuift enkel de volledige lijn naar boven of naar beneden. In die zin kàn die “sokkel” geen effect hebben op de – veronderstelde –  incentiefeffecten van het nieuwe solidariteitsmechanisme. Het is zorgwekkend dat één titel (“Tekst van Di Rupo bevat veel dubbele bodems”) zoveel geesten kan beïnvloeden, zeker als hij ook nog eens feitelijk onjuist is. Ook N-VA nam deze terminologie letterlijk over in haar kritiek op de nota Di Rupo. Twee dagen na het stuk in De Standaard hoorden en lazen we op zijn minst vijf keren verwijzen naar “dubbele bodems”. De nota Di Rupo heeft overduidelijk geen eerlijke politieke kans gekregen.

Deze opinie verscheen in verkorte versie in De Standaard op 8 juli 2011.

[Download this opinion]

Verzwegen politieke keuzes in discussies over de financieringswet

De verleiding om een antwoord te geven op de vraag wie verantwoordelijk is voor de politieke impasse is groot. Zo is er voor Bart Brinckman (In ‘Veilig aan het handje’ in DS van 13 mei) geen twijfel: ze wordt veroorzaakt door de onwil van de Franstaligen om ‘op eigen benen te staan’. Ik ga ervan uit dat de wel héél eenzijdige analyse – die stilaan het statuut van pensée unique verkrijgt aan Vlaamse zijde – te wijten is aan een opwelling van moedeloosheid die de journalist deelt met de grote meerderheid van de Belgische bevolking. Alle begrip daarvoor, al was het maar uit herkenning. Maar geen enkele lezer verwerft inzicht in de huidige politieke impasse door feiten te verwarren met politieke stellingnames, of cruciale elementen uit het verhaal weg te laten. Ik wijs op vier opvallende lacunes in het artikel.

Ten eerste wordt er kritiekloos van uitgegaan dat de roep om (nog) meer ‘fiscale autonomie’ (d.w.z. dat een overheid meer van haar inkomsten uit eigen belastingen moet halen) vanzelfsprekend is. Dat is het niet. Het Belgisch federalisme verschilt cruciaal van andere federale landen zoals Duitsland, Canada of de Verenigde Staten, omdat er bij ons Gewesten én Gemeenschappen zijn. Enkel Gewesten kunnen belastingen heffen. Gemeenschappen hebben geen fiscale bevoegdheid omdat belastingen in dat geval zouden kunnen verschillen voor inwoners van het Brussels Gewest naargelang ze tot de Vlaamse of de Franstalige Gemeenschap (willen) behoren. In principe is dat niet onmogelijk, maar dan moet elke inwoner van het Brussels Gewest zich wel bekennen tot één van de twee Gemeenschappen. Net daarom is de afwezigheid van fiscale autonomie voor de Gemeenschappen een duidelijke politieke keuze. Ze wordt niet toevallig betwist door die partijen voor wie de weigering van menig Brusselaar om exclusief tot één van de twee gemeenschappen te behoren, een doorn in het oog is. Nagenoeg nooit wordt aan de lezer (of kiezer) uitgelegd welke politieke keuzes er gemaakt worden indien men ook aan de gemeenschappen belastingbevoegdheid zou willen verlenen. Nochtans is dat belangrijk om de kiezer zelf te laten oordelen of we nu veel of weinig fiscale autonomie hebben. Het studiecentrum CERPE van de universiteit van Namur berekende onlangs de graad van fiscale autonomie. Als men zich beperkt tot de gewestelijke uitgaven, en ook rekening houdt met de door de regio’s toegekende belastingverlagingen, dan komen ze aan een fiscale autonomie van 62%. Dat staat in schril contrast met het voortdurend herhaalde cijfer dat Vlaanderen slechts 20% van zijn uitgaven financiert uit eigen belastingen. Beide cijfers zijn juist. Maar het illustreert vooral dat men het debat niet vooruithelpt indien men de onderliggende politieke keuzes van een berekening niet verheldert.

Ten tweede moet iemand toch eens duidelijk uitleggen, waarom men, als men dan toch voor meer fiscale autonomie gaat, aan Vlaamse kant zo halsstarrig vasthoudt aan die fameuze split-rate in de personenbelasting. Hoge inkomens betalen gemiddeld meer personenbelasting dan lage inkomens. Dat is de ‘progressiviteit’ van de personenbelasting. De meeste economen zijn het er over eens dat herverdeling tussen mensen op het federale niveau moet blijven. Dat werd uitgedrukt in één van de twaalf principes die vorige zomer als leidraad dienden bij de gedachtewisselingen over een herziening van de Financieringswet. Alle negen toen betrokken partijen onderschreven die principes. De bestaande fiscale autonomie in de personenbelasting kan uitgebreid worden. Maar dit moet gebeuren zonder de progressiviteit te verminderen. Dat kan eenvoudigst aan de hand van opcentiemen. Daar is geen speld tussen te krijgen. Ofwel is men eerlijk als men het principe van de handhaving van de progressiviteit onderschrijft, en dan zie ik niet in waarom men niet akkoord zou kunnen gaan met opcentiemen. Ofwel wil men meer dan een loutere toename van het volume aan fiscale autonomie. Dan moet men ook openlijk aan de Vlamingen uitleggen waarom. Wil men de progressiviteit van de personenbelasting verminderen? Het is volstrekt politiek legitiem fiscale autonomie ook op die manier te willen gebruiken. Maar het is hoog tijd dat er, zowel door politici als journalisten, duidelijkheid geschapen wordt waarover men écht van mening verschilt, in plaats van het lezerspubliek voor te wenden dat ‘de anderen fout zijn’.

Ten derde wordt in het artikel nog maar eens ‘fiscale autonomie’ en ‘responsabilisering’ op één hoop gegooid. Fiscale autonomie verwijst naar de mate waarin een gewest eigen belastingen ter beschikking heeft (bvb. de verkeersbelasting). Responsabilisering slaat op de vraag of een regio haar inkomsten voldoende ziet stijgen als ze het (economisch) beter doet. Velen met mij sloven zich al maanden uit om duidelijk te maken dat dit heel verschillende zaken zijn. Trouwens, de dotatie die een gewest nu krijgt wordt voor 100% verdeeld volgens de fameuze ‘juste retour’-sleutel: wat een gewest krijgt wordt bepaald op basis van wat dat gewest bijdraagt in de personenbelasting (dat geldt niet, of in minder mate voor de dotatie aan de gemeenschappen). Bovendien is de link tussen deze vorm van ‘responsabilisering’ en ‘beleid’ eerder een akte van geloof dan van wetenschappelijke evidentie. Ook daarom is de bewering dat een verdere toename van deze vorm van responsabilisering het federale budget ten goede zou komen (Van Cauwelaert in Terzake donderdagvond) uit de lucht gegrepen.

Er zit dus al veel responsabilisering in de gewestfinanciering. Toen de Vlamingen in 1989 de overgang naar deze – voor hen voordelige – verdeelsleutel afdwongen, kwam men overeen dat er, zoals in alle federale landen, een solidariteitselement ingebouwd zou worden. Dat brengt me bij een vierde, manifeste, fout in het artikel. Brinckman klaagt over gebrek aan transparantie en beweert dat we in tegenstelling tot de praktijk in Duitsland niet weten hoe solidair de regio’s zijn met elkaar. Dat is manifest onjuist. De Finanzausgleich slaat op solidariteit tussen Länder zoals die ook in onze Financieringswet bepaald wordt. Welnu, het bedrag dat Wallonië en Brussel elk jaar krijgen via het solidariteitsmechanisme uit de Financieringswet is tot op een eurocent bekend (ongeveer 1,1 miljard). Dit op één hoop gooien met de ‘transferstudies’, is meer dan één brug te ver. Die studies proberen de transfers tussen de regio’s in kaart te brengen op basis van herverdeling tussen individuele personen. Natuurlijk draagt een rijke Vlaming meer bij aan de overheidsinkomsten dan een arme Waal. Dat is ook de bedoeling. Net zoals een rijke, gezonde, werkende Waal of Brusselaar een werkloze, zieke, of gepensioneerde Vlaming mee financiert. Het gebrek aan transparantie van deze stromen ‘tussen de regio’s’ hoeft geen probleem te zijn. Het volgt uit de aard van deze transfers. Als je een bril opzet die er niet voor bedoeld is (in dit geval de regionale bril) krijg je natuurlijk een troebel, zelfs verwrongen, beeld. Maar het cijfer voor het solidariteitselement uit de Financieringswet is zwart op wit bekend. Elk jaar, en voor iedereen.

Deze opinie verscheen in De Standaard op 17 mei 2011.

[Download this opinion]

Is België nu goed bezig?

Wat de regeringsvorming betreft, is de grote meerderheid van de burgers intussen afgehaakt. Maar over één zaak twijfelen de meeste mensen niet: “België heeft een probleem met zijn overheidsfinanciën: er is een gapend tekort in de begroting en de staatsschuld is torenhoog”. Dat het argument te pas maar vooral te onpas wordt gekoppeld aan een pleidooi voor een “grote staatshervorming” heeft die opvatting bij veel mensen aangescherpt tot een kritiekloze stellingname dat ‘in dit land niets nog werkt’.

Tegen die achtergrond kwam de aankondiging dat het begrotingstekort lijkt mee te vallen, voor velen als een verrassing. Commentatoren reageerden onwennig, argwanend of met schampere kritiek. De verwarring werd nog groter toen, kort na die aankondiging van het ‘beter dan verwachte’ tekort, de Hoge Raad van Financiën haar rapport uitbracht met de begrotingsvooruitzichten. Daarin staan de knipperlichten wel (nog altijd) op rood. En ook een recente studie van het Planbu- reau schetst een somber beeld. De vraag ‘wie heeft hier gelijk?’ kon dan ook niet uitblijven.

Welnu, om een politieke evaluatie te maken van de huidige toestand van de Belgische openbare financiën is in elk geval nuance nodig. Die politieke evaluatie hangt immers samen met het soort tekort waarover men spreekt. De regering, de Hoge Raad van Financiën, en het Planbureau verwijzen elk op hun beurt naar een verschillend begrip van ‘tekort’.

Het tekort waar premier Leterme naar verwijst is het lopende of feitelijke tekort (weliswaar ‘verwacht’ voor 2011). Tot spijt van wie het benijdt, maar dat is inderdaad beter dan verhoopt. Het tekort van 6% in 2009 zou in 2011 al terug gebracht worden tot 3,6%. Dat is goed nieuws. Punt. De politieke evaluatie van deze puike prestatie is minder vanzelfsprekend, net omdat die meevaller in grote mate te danken is aan de conjunctuurherneming die sneller en krachtiger verloopt dan verwacht. Alleen moet men dan wel consequent zijn. Als men deze meevaller niet op het conto van deze regering van lopende zaken wil schrijven, dan kan men ook het snel oplopende tekort van -0,3% in 2007 tot -6% in 2009 niet in de schoenen van de beleidsmakers schuiven. Ik merk trouwens op dat hetzelfde geldt voor de huidige schuldgraad van 97%. Die stond in 2007 nog op 84%, maar de sterke toename in 2008 had alles te maken met de redding van de banken. En de toename van 2009 is terug te brengen tot het door de zware recessie opgelopen tekort. De huidige schuldencrisis zegt dus weinig over het gevoerde overheidsbeleid. Het is de rechtstreekse weergave van een bankencrisis. Daarom zijn het feitelijke tekort en de gestegen schuldgraad noch een bewijs dat ‘niets hier nog werkt’, noch een aanduiding dat we ‘goed bezig zijn’.

Een betere barometer voor hoe goed we bezig zijn, zijn de andere twee begrippen van begrotingstekort. Het eerste betreft het ‘structurele’ tekort dat o.a. verschijnt in het advies van de Hoge Raad van Financiën. Het is het tekort dat zich zou hebben voorgedaan indien er geen conjunctuurschommeling was geweest. In de berekening van het structurele tekort probeert men het effect van goede en magere jaren te neutraliseren. Ik schrijf ‘probeert’, omdat iets berekenen wat zich in de feiten niet heeft voorgedaan niet eenvoudig is. Daardoor durven de ramingen van het structureel tekort wel eens verschillen. Maar hoe dan ook: het structurele tekort was in 2009 behoorlijk kleiner dan het feitelijke tekort (3,6% i.p.v. 6%). Dat is logisch aangezien de spectaculaire verslechtering in 2009 net te wijten was aan de dramatische wereldwijde inzinking. Maar – en dat is dan het slechte nieuws – net dat structurele tekort is ook niet echt verbeterd als we de verbetering in de conjunctuur weggommen: het nam slechts heel licht af van 3,6% in 2009 naar 3,4% in 2010.

In normale politieke omstandigheden is dit structurele tekort een betere maatstaf om beleid (en dus politici) te beoordelen. Het schakelt de factoren waarvoor de beleidsmakers weinig tot geen verantwoordelijkheid dragen uit. Met een regering van lopende zaken ligt dat natuurlijk moeilijker. Het structurele tekort kan immers enkel verbeteren als men écht beleid gaat voeren, en dat mag ze nu net niet. De repliek van de regering van lopende zaken aan N-VA was daarom terecht: “als dit gebrek aan verbetering van het structurele tekort irriteert, wel vorm dan een regering”.

Vorige week kwam plots nog een derde tekort op de proppen: een studie van het Planbureau be- rekende het ‘houdbaarheidstekort’. Ook al wordt het vaak verward met het structurele tekort, het is een heel ander concept, en nóg subtieler. In plaats van effecten weg te gommen, voegt het net zaken toe. Het berekent immers hoe het tekort zich in de (verre) toekomst zal ontwikkelen gegeven de toekomstige uitgaven en inkomsten. Het is hier dat bvb. verwachte pensioenuitgaven of medische vooruitgang tot uiting komen, naast natuurlijk ook verwachte rente-en groeivoeten. De cruciale veronderstelling bij de berekening van dit tekort is dat we vermijden dat schuld explosief wordt. Dat is een subtiele veronderstelling omdat ze – in tegenstelling tot de populistische opvatting – hoegenaamd niet betekent dat we geen of nooit een tekort zouden mogen hebben. Het betekent zelfs ook niet dat we nu en zo snel mogelijk naar een evenwicht in de begroting terug zouden moeten. Het enige wat dit begrip uitdrukt is dat we ooit primaire surplussen moeten opbouwen om toekomstige uitgaven op te vangen.

Het is vreemd dat over deze berekening van het Planbureau zo geheimzinnig werd gedaan. Het concept werd reeds in de jaren negentig ontwikkeld om de lange termijn houdbaarheid van openbare financiën te becijferen, en wordt regelmatig door de Europese Commissie berekend en gepubliceerd, ook voor België. Daaruit blijken trouwens twee zaken. Ten eerste dat er inderdaad een houdbaarheidsprobleem is. Gegeven de uitgaven die ons te wachten staan, moeten we ons primair surplus met meer dan 6% van het BBP (of ongeveer 21 miljard €) verhogen om te vermijden dat de schuldratio onbeperkt zou blijven stijgen. Dat is zeker een ernstige ingreep die wellicht in grote mate langs de uitgavenkant zal moeten gebeuren en/of in elk geval een groot vraagteken zet bij eventuele beloften voor belastingverlagingen. Maar uit diezelfde berekeningen van de Europese Commissie blijkt ook dat we – ook op dit vlak –(nog?) geen belabberd figuur slaan in een Europese vergelijking. Gemiddeld bedraagt dit cijfer 7,8% voor de 27 EU-landen. In de buurlanden Frankrijk, Nederland en het Verenigd Koninkrijk ligt de lat op respectievelijk 7,1%, 8,5% en 13,5% (vóór de ingreep door de regering Cameron welteverstaan). Zelfs in Duitsland moet het primair surplus nog met 4,5% omhoog om aan dit houdbaarheidscriterium te voldoen. De eerlijkheid gebiedt te zeggen dat deze relatief goede score natuurlijk wel te maken heeft met onze hoge belastingen die voor voldoende inkomsten zorgen. Er is dus wel degelijk werk aan de winkel voor een volwaardige regering.

Maar de échte politieke angel zit in het feit dat dit houdbaarheidstekort zich nagenoeg volledig voordoet bij de federale overheid en de sociale zekerheid. Dat is ook niet verwonderlijk als pensioenen, medische uitgaven en staatsschuld zich op dat niveau bevinden. Maar, zoals uitdrukkelijk gevraagd door de Hoge Raad en terdege becijferd door het Planbureau is het wel dé cruciale beperking die in acht moet genomen worden bij een eventuele herziening van de Financieringswet. Weinig van de voorstellen voor een herziening van de Financieringswet doorstaan voorlopig deze toets. Wel integendeel. Voorstellen voor meer fiscale autonomie, of een herziening van de dotaties kwamen er bijna altijd op neer dat de federale overheid financiëel verder uitgekleed wordt. En als een echt en duidelijk voorstel tot responsabilisering, zoals een bijdrage van gemeenschappen en gewesten voor de pensioenen van hun ambtenaren en onderwijzend personeel, ter sprake komt, dan geeft niemand thuis. Nochtans zal ook een Copernicaanse omwenteling niet kunnen verhinderen dat Vlamingen, Walen en Brusselaars allemaal zwaar de dupe worden van een failliete federale overheid.

Deze opinie verscheen in De Standaard op 31 maart 2011.

[Download this opinion]

Financiering van gewesten en gemeenschappen. Het voorstel Vande Lanotte ontcijferd

Co-auteurs: Koen Schoors (UGent), Ivan Van de Cloot (Iterna), Etienne De Callataÿ (Itinera, FUNDP), Jean Hindriks (Itinera, UCL) en André Sapir (ULB)

Het voorstel van hervorming voor de nanciering van gemeenschappen en gewesten dat op 3 januari geformuleerd werd door de Koninklijke bemiddelaar betreft een belangrijke stap in de institutionele evolutie van België . Het zou de inspiratie kunnen vormen voor een politiek akkoord dat eindelijk gevonden kan worden. Het is dan ook van belang om het voorstel in de diepte te analyseren, rekening houdend met het feit dat er hoge tijdsdruk bestond bij de opmaak ervan. Al wat volgt spitst zich enkel toe op mogelijke aan te brengen verbeteringen en doet geen afbreuk aan de merites van het voorstel VDL, wel in tegendeel. Uit deze analyse van het voorstel VDL, een oefening die eveneens snel tot stand kwam, distilleren we vijf fundamentele vaststellingen.

Ten eerste doet het voorstel VDL vragen rijzen wat betreft het waarborgen van de collectieve capaciteit om leningen uitgegeven door België terug te betalen. Het voorstel VDL bevat omzichtige voorstellen om gewesten en gemeenschappen te laten bijdragen aan de saneringsinspanning. Maar terzelfdertijd bevat het ook verschillende bepalingen die nadelig uitvallen voor de federale financiën: (1) de vruchten van de belastingprogressiviteit (elasticiteit) worden gedeeld met de gewesten terwijl ze vandaag integraal toekomen aan het federale niveau ; (2) de federale overheid engageert zich om de middelen voor de nieuwe bevoegdheden van gewesten en gemeenschappen te laten toenemen met de nominale economische groei of de behoeften; (3) de aanvullende financiering van Brussel komt niet van de andere gewesten maar van het federale niveau ; (4) het individuele belastingkrediet wordt, bij niet-uitputting van de fiscale voordelen, betaald uit het federale stelsel door het federale niveau, zonder recuperatie bij de gewesten ; (5) het federale niveau keert aan de gewesten een bonus uit indien hun werkgelegenheidsgraad gunstiger evolueert dan voorzien, maar er is geen malus in het omgekeerde geval ; (6) het federale niveau engageert zich om een mogelijke interregionale wegenbelasting aftrekbaar te maken binnen de vennootschapsbelasting. Daar bovenop wordt de bewegingsruimte van het federale niveau voor een begrotingssanering beperkt door het afstaan of delen van bevoegdheden. Nochtans is het voor de verzekering van de terugbetaling van de openbare schulden fundamenteel dat de federale overheid over de grootst mogelijke marge beschikt om belastingen te heffen en uitgaven te verlagen. Het mechanisme van de « fiscale slang » zorgt er zelfs voor dat de federale overheid zelfs de soevereine capaciteit verliest om de belastingen signicatief te verhogen. De voorziene bevoegdheidsoverdracht maakt een participatie van gewesten en gemeenschappen aan het proces van begrotingsconsolidatie essentiëel, en dit op een duidelijke en dwingende wijze.

Ten tweede leidt het voorstel VDL zeker niet tot een vereenvoudiging van de financieringsmechanismen van gewesten en gemeenschappen. Er worden nieuwe dotaties gecreëerd en de criteria om de enveloppes te bepalen worden vermenigvuldigd. Afgezien hiervan zal men een beroep moeten doen op specialisten om het alternatief van “ongewijzigd beleid” te bepalen, ook al weten we nu al dat men het daarover nooit eens zal kunnen zijn. Daarbij komt dat men een compensatiemechanisme invoert op het niveau van de individuele belastingplichtige (‘microfiscaal’ genoemd) dat gebaseerd is op macroeconomische parameters. Geen enkele individuele belastingplichtige kan dus nog zelf zijn belastingen uitrekenen. De complexiteit van de fiscale slang schaadt de democratische participatie van de burgers in het politiek debat. Bovendien moet men terdege rekening houden met de administratieve kost hiervan, zowel voor controleurs als voor gecontroleerden. Deze kost komt bovenop de kost van de herstructurering van de administratie die in elke diepgaande institutionele hervorming besloten ligt.

Ten derde schrijft het voorstel VDL, naast het duidelijke behaalde objectief van een versterking van de bevoegdheden en autonomie van de deelstaten, zich in in een gedachtengang die tegelijk responsabilisering beoogt en de bevoegdheidspakketen homogener maakt. Wat de responsabilisering betreft was deze vroeger reeds sterk voor de gewesten (via de ‘juste retour’), ook al kon het solidariteitsmechanisme eventuele convergenties penaliseren. Net daarom is het solidariteitsmechanisme aan bijsturing toe. Het voorstel past ook responsabilisering toe op de financiering van de kinderbijslagen: als een gemeenschap beslist om voortgezette studies te verlengen of de werkloosheidsgraad ziet verhogen, dan zal ze ook zelf de kost van meer kinderbijslagen dragen. Wat de homogene bevoegdheidspakketten betreft, voorziet het voorstel VDL om belastinguitgaven aan de gewesten toe te vertrouwen in hun bevoegdheidsdomeinen, vooral op het vlak van huisvesting en leefmilieu. Dit is coherent, maar in andere domeinen wordt de homogeniteit net verzwakt, namelijk door het delen van de personenbelasting tussen federaal en regionaal niveau of de erg gedeeltelijke transfer van justitie en gezondheidszorg naar de gemeenschappen. Er is evenmin homogeniteit in de principes die de financiering onderbouwen, noch voor de nieuwe bevoegdheden waar men fiscale capaciteit, bevolking en objectieve behoeften combineert als criteria .

Ten vierde stelt het voorstel VDL bepaalde essentiële onderdelen van de bestaande financiering van gemeenschappen en gewesten, die nochtans ter discussie staan, niet in vraag. Het gaat met name om het criterium van de verblijfplaats, de verdeelsleutel 80 / 20 voor het Hoofdstedelijk Gewest tussen Franstalige en Nederlandstalige gemeenschap en een responsabilisering via de personenbelasting. Het gebruik van de personenbelasting in plaats van andere belastingen (vennootschapsbelasting of BTW) als verdeelsleutel voor de middelen is begrijpelijk maar toch geeft ze niet altijd een juist beeld van de fiscale bijdrage van elke entiteit aan de inkomsten op nationaal vlak.

Tenslotte laat het voorstel VDL zeker na het socio-economisch landschap radicaal te hertekenen. Daar zorgt de transitieperiode van twintig jaar voor, de grendel op fiscale concurrentie tussen de gewesten en de aard van de overgedragen bevoegdheden aan de deelstaten. Het is dus maar de vraag of de economische prestaties merkbaar beïnvloed zullen worden, ondanks de centrale plaats die de nieuwe bevoegdheden ter waarde van 10 miljard en de responsabilisering van de deelentiteiten innamen in het debat. In die zin kan deze hervorming van de financieringswet niet beschouwd worden als een subsitituut voor structurele hervormingen die ons onmiskenbaar te wachten staan.

Deze opinie verscheen op 25 januari 2011 als een ‘Itinera Institute’ opinie.

[Download this opinion]

Lessen uit Sudan

Zou het helpen als de navelstaarderij van (een deel van) politici en media in Vlaanderen de plaats inruimt voor een blik naar buiten? Dan zou men bijvoorbeeld aandacht hebben voor het referendum dat zondag plaatsgrijpt in Sudan over een waarschijnlijke splitsing van het land. Het is hier niet de plek om de opportuniteit van de splitsing van dat gigantische Afrikaanse land te bespreken. Maar ik grijp ze wel aan om erop te wijzen dat de gerespecteerde Sudanees Mo Ibrahim van de gelijknamige foundation, gisteren in een indrukwekkende Opinie in de Financial Times bekende dat deze scheiding niet onvermijdelijk was. Ze is het resultaat van politieke keuzes, waardoor hij niet anders kan dan schrijven: ‘Our country has torn itself apart’, o.a. omdat ‘we have not nurtured that sense of brotherhood and unity’.

Enkele minuten na Ibrahims Opinie lees ik in deze krant nog maar eens De Wevers tot treurens toe herhaalde mantra van de staatshervorming ‘die we nodig hebben om onze welvaart veilig te stellen’ (een variant ervan is de ‘Copernicaanse omwenteling’). Het blijft me verbazen hoe makkelijk men met die uitspraak wegkomt en dat geen journalist ooit eens doorvraagt waarom dat het geval zou zijn. Dat Vlaamse politici hiermee wegkomen zegt trouwens veel over hoe het proces van overtuigen werkt. Wanneer ze maar lang genoeg en kritiekloos worden herhaald, krijgen slogans en mantra’s een waarheidsgehalte dat ze niet verdienen. Alle Vlaamse partijen namen ze intussen over. Politieke geloofspunten krijgen geruisloos de schijn van wetenschappelijke zekerheden, zeker in samenlevingen die niet langer de moeite doen naar anderen te luisteren en steeds blinder overtuigd worden van eigen gelijk.

Nochtans blijf ik er als economist bij: De Wevers uitspraak is op geen enkele onweerlegbare analyse gebaseerd. Behoud van welvaart ergo staatshervorming is hoogstens een politieke redenering. Die is eerbaar, maar in tegenstelling tot hoe deze ‘broodnodige’ staatshervorming ook in editorialen van deze krant wordt gepropageerd, verdient deze uitspraak niet het predicaat van ‘waar’ of ‘juist’. Er is niets, maar dan ook niets dat ons verbiedt om er bewust en lucide voor te kiezen om samen te leven met een andere taalgroep waarmee we reeds enkele eeuwen wel en wee delen. En laat ons dat vooral geen naïviteit noemen.

Leven we dan in de beste der werelden? En is er geen vuiltje aan de lucht? Vanzelfsprekend niet. Spectaculaire geopolitieke en economische verschuivingen op wereldvlak, in combinatie met demografische veranderingen bij ons, nopen juist tot krachtdadige en moedige beslissingen. Alleen hebben die niet te maken met het transfereren van kinderbijslagen naar gemeenschappen of gewesten, of met de benoeming van een burgemeester. Integendeel zelfs. De hardnekkigheid waarmee men om nationalistische motieven eerbare compromissen keer op keer onmogelijk maakt, kan niet anders dan contraproductief genoemd worden.

Dat blijkt trouwens ook uit de grilligheid van de argumenten die gehanteerd worden wanneer het over de financieringswet gaat. Een ‘goede’ staatshervorming zonder aanpassing van de financieringswet kon niet, luidde het. Ik was de laatste om te ontkennen dat de tijd gekomen was om enkele elementen uit de financieringswet bij te sturen. Maar dat had moeten gebeuren op basis van heldere politieke keuzes en arbitrages, en niet op basis van de babelse spraakverwarring van nu eens een roep om fiscale autonomie, dan weer om responsabilisering. We herhalen het nogmaals: de huidige financieringswet is al heel sterk responsabiliserend. De volledige dotatie uit de personenbelasting wordt verdeeld op basis van ‘juste retour’. Dat wil zeggen dat elke regio terugkrijgt à rato van haar aandeel in de personenbelasting. Deze forse responsabilisering in 1989 werd ingevoerd op vraag van de Vlamingen, en als compensatie werd er een solidariteitsmechanisme ingevoerd. Over hoe groot die solidariteit moet zijn kan, mag en moet zelfs gepraat worden. Welnu, wat minst aan bod kwam in de vele technische discussies, was dat solidariteitselement.

De reden daarvoor was het symbool van de ‘fiscale autonomie’. Inderdaad, de responsabiliserende ‘juste retour’ van de personenbelasting houdt natuurlijk geen fiscale autonomie in (al
is die autonomie er wel in de vorm van andere regionale belastingen, én in de vorm van op- en afcentiemen). Maar veel economen met mij wijzen er nu eenmaal op dat fiscale autonomie best niet de vorm aanneemt van het delen van een belastbare basis. Een gesplitste personenbelasting is dus echt niet zo een goed idee voor hen die uit zijn op ‘goed bestuur’. Mag het in Vlaanderen nog gezegd? Het was helemaal niet zo ‘dom’ van de Franstaligen om dit voorstel te blijven afwijzen. Het ‘voorschrijdend inzicht’ van de Franstaligen, waar Tegenbosch in een recent editoriaal naar verwijst, lijkt eerder te moeten slaan op het feit dat ze moesten inzien dat de Vlamingen om andere redenen dan ‘goed bestuur’ die split-rate bleven vragen.

Maar bon, het symbool van de gesplitste personenbelasting staat dus – weze het in de vorm van een wangedrocht – in de nota Vande Lanotte. En nu is het weer niet goed. Er wordt niet genoeg geresponsabiliseerd. En zo zijn er nog elementen op te noemen waar het ‘Vlaamse’ discours een kakofonie van inconsistenties is. Men argumenteert maandenlang dat de financieringswet de federale kas leegrooft (quod non!), maar beweegt hemel en aarde om de fameuze elasticiteitsbonus naar de regio’s te halen. En als Vande Lanotte een schoolvoorbeeld van een mooi compromis uit de hoed tovert door de elasticiteitsbonus te reserveren voor de afbetaling van de federale staatschuld, dan wordt precis dat op hoongelach onthaald. Ook het zogenaamde verlies voor Vlaanderen door de verandering van de nataliteitscoefficiënt bij de berekening van de BTW dotatie ondermijnt de geloofwaardigheid van het Vlaamse discours. Is het niet meer dan logisch dat de gemiddelde, of, nog beter zelfs, de eigen regionale demografische evolutie gebruikt wordt voor de berekening van die dotatie? Maar o wee als redelijkheid leidt tot minderontvangst voor Vlaanderen…

We kunnen niet anders dan besluiten dat er geen oprecht discours gevoerd wordt. Argumenten zijn veel minder belangrijk dan sommigen doen uitschijnen. Dit onecht spreken verklaart niet alleen een groot deel van de politieke impasse, maar ook het verkiezingsresultaat van N-VA. Op deze manier zou de vrees van Ibrahim wel eens sneller bewaarheid kunnen worden dan we vermoeden: ‘Sudan cannot afford to be on the wrong side of history’. Vlaanderen evenmin.

Deze opinie verscheen in De Standaard op 8 januari 2011.

[Download this opinion]